Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии ПМЭФ-2023 «Актуализация долгосрочной промышленной политики России для новой реальности».
Введение
Промышленная политика представляет собой инструмент достижения целей государственных стратегий, затрагивающих развитие промышленности. В настоящее время ключевыми стратегическим документами являются, определяющими содержание, а также методы и инструменты реализации промышленной политики являются:
Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)
О региональной промышленной политике https://minpromtorg.gov.ru/activities/regions/about
Сводная стратегия развития обрабатывающей промышленности Российской Федерации до 2024 года и на период до 2035 года. Р А С П О Р Я Ж Е Н И Е правительства РФ от 6 июня 2020 г. № 1512-
Стратегия цифровой трансформации обрабатывающих отраслей промышленности в целях достижения их «цифровой зрелости» до 2024 года и на период до 2030 года" (утв. Минпромторгом РФ) Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2022 N 4260-р и целый рад профильных отраслевых стратегий [5-11]
Существующая промышленная политика опирается на проверенные подходы и инструменты и носит достаточно консервативный характер. В условиях беспрецедентных вызовов, с которыми столкнулась экономика России с 2014 года в связи с санкциями и ограничениями, которые только усиливаются с течением времени, остается открытым вопрос: насколько такая политика обеспечить реальный экономический рывок.
Исходные предпосылки для корректировки долгосрочной промышленной политики
Рассмотрим динамику индекса промышленного производства в период с 2015 года — года, когда на промышленное развитие начали влиять санкционные ограничения. 
Рис.1. Динамика индекса промышленного производства, в % к соответствующему периоду предшествующего года, 2015-2023 гг. (на основе данных ЕМИСС)
Мы видим похожие характеристики динамики ИПП в 2015 г и в 2022 гг, но при этом адаптационный период 2022 года оказался короче и восстановление перешло в рост уже в первом квартале 2023 года. Наихудшие показатели за рассматриваемый период связаны не с санкционным давлением, а с короновирусными ограничениями 2020 года, а спад и нормализация темпов роста ИПП после активного восстановления в 2021 году начался во втором квартале 2021 года. Восстановление ИПП после спада 1 квартала 2022 года началось в третьем квартале 2022 и продолжилось в 1 и 2 кварталах 2023 года, при этом рост по показателю «Обрабатывающие производства» идет ускоренными темами. При этом, согласно опубликованному 21 апреля 2022 году анализу экономических трендов [12], ЦБ РФ прогнозировал 4 этапа структурной трансформации российской экономики в период санкций (рис.2)
Рис. 2. Этапы структурной трансформации российской экономики в период санкций (по прогнозу ЦБ РФ от 21.04.2022 г.)
Очевидно, что фактическое развитие промышленности критично зависит от состояния основных производственных фондов. О проблеме недоинвестирования основного капитала в РФ упоминали многие известные ученые и экономисты-практики, от Аганбегяна до Хазина. Если объективно проанализировать возрастную структуру основных производственных фондов российских промышленных предприятий, то мы увидим, что степень износа снова начала увеличиваться после некоторого улучшения в средине десятых годов 21 века. (рис.3)
Рис.3. Степень износа основных производственных фондов в обрабатывающих производствах, в 2017-2022 г. % (на основе данных ЕМИСС)
Это означает, что структурная трансформация должна затронуть в первую очередь отрасли, связанные с производством промышленного оборудования — станкостроение. В том числе производство современных комплексов с ЧПУ и современную инструментальную промышленность. На рис.3.2. отражено состояние ОПФ в сфере НИОКР. 49,1% износа является тревожным фактором, свидетельствующим о необходимости в кратчайшие сроки решить проблему с поставками или импортозамещение лабораторного оборудования и установок, современного технологического оборудования, обеспечивающего эффективную реализацию НИОКР
Рис. 3.2 Степень износа основных производственных фондов в деятельности профессиональной, научной и технической, % (на основе данных ЕМИСС)
Если мы проанализируем структуру ИПП по видам экономической деятельности (рис.4.), то очевидными лидерами являются производство прочих транспортных средств, производство готовых металлических изделий, производство электрического оборудования, компьютеров лекарственных средств, что является следствием бурного импортозамещение и наращивании производства в сферах экономики, обеспечивающих потребности национальной обороны.
Рис.4. Динамика ИПП по видам экономической деятельности 2022-2023 г., в % (по данным Федеральной службы государственной статистики https://showdata.gks.ru/report/274128/)
Таким образом произошёл определённый дисбаланс отраслевой динамики промышленного производства, вызванный интересами национальной безопасности.
Задачи долгосрочной промышленной политики
И без того сложная проблема подержания высокого технологического уровня промышленности осложнена потребностями текущего момента. Очевидно, что в процессе НИОКР сейчас разрабатываются технологии, многие из которых будут иметь двойное назначение, важно сейчас создавать механизмы поддержания трансфера этих технологий в производство гражданской продукции. И тут одним из ключевых огранивающих возможности промышленной политики факторов является участие России в ВТО. Согласно правилам ВТО, меры прямой финансовой поддержки национальной промышленности и непосредственный протекционизм запрещены. Инструменты, которые соответствуют требованиям ВТО, уже использованы в значительной степени. Предложение механизмов, которые могут неблагоприятно влиять на иностранных поставщиков, может быть оспорено в суде. Дискуссия бизнеса и органов власти по принципам поддержки промышленных НИОКР с учетом ограничений промышленной политики зашла в тупик, поскольку бизнес требует поддержки рискованных инновационных проектов без стопроцентной гарантии успеха, тогда как Минпром РФ указывает на необходимость коммерциализации результатов исследований. Одна из проблем заключается в том, что требования опережающего технологического развития не поддерживаются финансово, кроме научных грантов. Научные гранты без промышленного партнера не способствуют промышленному использованию продуктов исследований. Вторая проблема заключается в балансе рыночных и административных механизмов. Необходимо учитывать свободу предпринимательства, но также иметь стратегические цели, подкрепленные плановыми документами, которые определяют не только цели и пути их достижения, но и финансовое, организационное, кадровое и информационное обеспечение. Множество стратегий и дорожных карт в России не дали ожидаемого результата, потому что не были установлены механизмы ответственности для местных органов власти. Рыночные механизмы должны обеспечивать эффективность и оптимальное использование ресурсов в промышленности. Промышленность — это сложная система взаимосвязей и взаимоотношений в материальной сфере производства. Вопрос о моделировании ее развития на основе современных технологий направлен на снижение энтропии. Инструментом проведения промышленной политики и достижения целей Сводной стратегии развития обрабатывающих производств является система управляющих воздействий Принципиальная схема процесса выработки мер промышленной политики отражена на рис.5.
Рис.5. Принципиальная схема выработки управляющих воздействий (мер) промышленной политики
Оценка управляющего воздействия мер промышленной политики может быть осуществлена на основе рядя подходов:
1. Анализ экономических показателей: Один из способов заключается в оценке изменений в экономических показателях, таких как ВВП, объем производства, инвестиции в отрасли. Если данные показатели улучшились после введения мер промышленной политики, это может указывать на положительное управляющее воздействие.
2. Анализ занятости: Оценка изменений в уровне занятости в отрасли и сопоставление с показателями до введения мер промышленной политики. Если уровень занятости увеличился, это может указывать на положительное управляющее воздействие.
3. Оценка конкурентоспособности: Отслеживание изменений в конкурентоспособности компаний и отраслей после введения мер промышленной политики. Выявление повышения конкурентоспособности может указывать на положительное управляющее воздействие.
4. Анализ инноваций: Изучение изменений в объеме и качестве инноваций в отрасли и связанных с ней компаниях. Последующее развитие и внедрение новых технологий и продуктов может указывать на положительное управляющее воздействие.
5. Сравнительный анализ: Сравнение с другими отраслями или странами, которые не применяют подобные меры промышленной политики. Если отрасль или страна с применением данных мер превосходят другие в показателях эффективности или конкурентоспособности, это может указывать на положительное управляющее воздействие.
Основные меры новой долгосрочной промышленной политики
В период кризиса промышленная политика может играть важную роль в поддержке и развитии промышленности. Консерватизм промышленной политики обусловлен спецификой активов в реальной экономике и соответствующими особенностями объекта управления. Само понятие долгосрочной политики применительно к промышленности является условным, поскольку достижение краткосрочных целей в промышленной политике предполагает 3-5 летний горизонт планирования как минимум.
Используемы стандартные меры промышленной политики относятся к так называемой политике горизонтального типа, имеющей в свое основе либеральный подход к стимулированию развитии на основе формирования конкурентной среды. В ряде исследования, например, у Г.Идрисова, изложен подход, согласно которому промышленная политика в принципе не влияет на долгосрочные параметры экономического роста. [13]. Но как показывает опыт зарубежных стран, именно сильная промышленная политика с одновременным использованием мер вертикальной (отраслевые стратегии) и горизонтальной поддержки (развитие инфраструктуры и поддержка конкуренции) дает ощутимый толчок экономическому развитию.
Исходные параметры для принятия новой промышленной политики:
• Сохранение санкционных ограничений на среднесрочном горизонте (10-12 лет)
• Изменение системы международных хозяйственных связей
• Многополярность и противостояние полюсов оси Запад-Восток
• Суверенизация стран в процессе перефоматирования существующих альянсов
• Высокие риски локальных конфликтов в период формирования новой глобальной системы безопасности
В этих исходных условиях отчетливо проявляются соответствующие им риски и угрозы:
• Консервация существующего технологического уровня и постепенная утрата конкурентоспособности отраслей промышленности
• Рост конкуренции на международных рынках
• Снижение потребности в продукции ОПК после стабилизации геополитической ситуации
• Потеря рынков сбыта в случае отсутствия технологий двойного назначений и проработанной программы конверсии, не наносящей ущерба оборонному потенциалу страны
Перечислим еще раз основные меры долгосрочной промышленной политики в соответствии с задачами удержания технологического уровня и ставки на прорывное технологическое развитие в ключевых отраслях
1. Меры финансового характера. Использование средств Фондов развития промышленности, а также региональных субсидий для обеспечения реализации промышленных проектов в приоритетных отраслях
2. Налоговое стимулирование. Снижение налогов и сборов для промышленных предприятий может снизить их финансовую нагрузку, стимулировать их развитие и привлечь инвестиции.
3. Инвестиции в профессиональное образование и повышение квалификации: возврат к специалитету, развитие профессионалитета как начальной ступени технического образования и курсов повышения квалификации должно способствовать решению проблемы кадрового дефицита в промышленности
4. Развитие инженерной инфраструктуры: Инвестирование в развитие промышленной инфраструктуры, такой как дороги, электросети, линии коммуникаций, качество Интернет-соединений, задает базовые условия для роста эффективности промышленных проектов
5. Развитие российского промышленного программного обеспечения
5. Содействие инновациям и исследованиям: Поддержка научных исследований и разработок, а также стимулирование инноваций в промышленности путем субсидирования затрат на НИОКР
6. Продвижение экспорта: Содействие экспорту продукции промышленности может помочь компаниям расширить свою клиентскую базу и разнообразить источники дохода.
7. Содействие устойчивому развитию: меры для поощрения использования экологически чистых технологий и процессов производства, с целью сокращения отрицательного воздействия на окружающую среду, развития рециклинга и снижение удельного энергопотребления.
8. меры содействия региональному кластерному развитию
Заключение
Конкретные меры промышленной политики могут различаться в зависимости от конкретных обстоятельств и характера проявлений существующих и новых геополитических и макроэкономических рисков и угроз, но вышеперечисленные меры могут использоваться и в дальнейшем. Ключевой проблемой долгосрочной промышленной политики является сохраняющаяся в качестве доминирующей либеральная экономическая парадигма, что является серьезным препятствием для использования регуляторных инструментов управления развитием промышленности.
Список источников
1. Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). Доступ онлай [
https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_173119/]
2. О региональной промышленной политике [
https://minpromtorg.gov.ru/activities/regions/abou]t
3. Сводная стратегия развития обрабатывающей промышленности Российской Федерации до 2024 года и на период до 2035 года. Р А С П О Р Я Ж Е Н И Е правительства РФ от 6 июня 2020 г. № 1512-
4. Стратегия цифровой трансформации обрабатывающих отраслей промышленности в целях достижения их «цифровой зрелости» до 2024 года и на период до 2030 года" (утв. Минпромторгом РФ) Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2022 N 4260-р
5. Стратегия региональной промышленной политики российской федерации до 2024 года и на период до 2035 года. Доступ онлайн [
https://minpromtorg.gov.ru/docs/docs/?pdfModalID=7f55c835-9610-4455-ae3e-dfe7650d982b&fileMo...]
6. Стратегия развития аддитивных технологий в Российской Федерации на период до 2030 года. Доступ онлайн [
https://minpromtorg.gov.ru/docs/docs/?pdfModalID=47433364-ba1f-4f1d-96a3-ef6e373d81bf&fileMo...]
7. Стратегия развития станкоинструментальной промышленности на период до 2035 года. Доступ онлайн [
https://minpromtorg.gov.ru/docs/docs/?pdfModalID=44930644-1e6e-49f4-ba2b-e9efe4af1204&fileMo...]
8. Стратегия развития судостроительной промышленности на период до 2035 года. Доступ онлайн [
https://minpromtorg.gov.ru/docs/docs/?pdfModalID=4f5ec148-87cb-48c6-935c-056c20aafc3f&fileMo...]
9. Стратегия развития отрасли редких и редкоземельных металлов Российской Федерации на период до 2035 года. Доступ онлайн [
https://minpromtorg.gov.ru/docs/docs/?pdfModalID=0936ca04-3b65-4999-bbc0-d3f4c96132e0&fileMo...]
10. Стратегия развития электронной промышленности Российской Федерации на период до 2030 года
https://minpromtorg.gov.ru/docs/docs/?pdfModalID=f27e53de-7170-4c56-b0d5-f93af13edb15
11. «Стратегия развития легкой промышленности в Российской Федерации на период до 2025 года» Доступ онлайн [
https://minpromtorg.gov.ru/docs/docs/?pdfModalID=a7029c89-8e90-4136-a690-834cdb19bd05]
12. О ЧЕМ ГОВОРЯТ ТРЕНДЫ Макроэкономика и рынки. Бюллетень Департамента исследований и прогнозирования Банка России, Доступ онлайн [
https://cbr.ru/Collection/Collection/File/40953/bulletin_22-02.pdf ]
13. Идрисов, Г.И.. Промышленная политика России в современных условиях / Г. Идрисов. — М.: Изд-во Ин-та Гайдара, 2016. — 160 с.: ил. — (Научные труды / Ин-т экономической политики им. Е. Т. Гайдара; № 169P). — ISBN 978-5-93255-443-2.
Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.
