Государственное стратегическое планирование и открытость государства

Авторы: Федосеев И.В., Васильев А.Н.

Введение

В рамках панельной дискуссии «Концепция открытости 2.0. Как должна строиться политика открытости государства в России» Петербургского международного экономического форума — 2021 подводились итоги условного десятилетия работы различных ветвей власти над стимулированием и ускорением темпов роста открытости государства. Повысилась, в целом, эффективность государственного управления. Стали прозрачными и логичными алгоритмы предоставления отдельных услуг, возросла их доступность, жёстче контролируются сроки их предоставления. Сферы роста эффективности множатся: появляется методология обзоров бюджетных расходов как основа повышения их эффективности, государство переходит от планирования по статьям бюджета к проектному планированию, повсеместно появляются Центры управления регионами. Открытость органов государственной власти должна влиять на экономику через уровень доверия населения и увеличение предсказуемости решений для бизнеса. Однако, индекс доверия населения все еще низок. Рост экономики, который должен сопровождать рост открытости, минимален.

Говоря о росте предсказуемости решений для бизнеса, как залоге экономического развития страны, следует отметить, что за исследуемый период она (предсказуемость) должна была резко увеличиться, т.к. восемь лет назад был принят закон «О стратегическом планировании...», создавший четкую иерархическую модель стратегического планирования и целеполагания с возможностью декомпозиции стратегии по уровням (страна, регион, город) и сферам (отдельные отрасли). Сам же процесс планирования определился в стадиях — от целеполагания и прогнозирования до планирования и, с учетом проектного подхода в управлении, программирования (в смысле создания отдельных программ и проектов и их агрегирования в рамках национальных программ). Далее в статье будет предпринята попытка объяснить — почему так слабо выросли за десять лет уровень доверия населения и предсказуемости решений для бизнеса [1, 4, 10].

Материалы и методы

При проведении исследования в качестве исходных данных были использованы законодательные акты сферы стратегического планирования РФ, действующие с 2014 года, опубликованные в официальных источниках, материалы сессии деловой программы «Концепция открытости 2.0. Как должна строиться политика открытости государства в России» Петербургского международного экономического форума — 2021, кроме того, учитывались результаты анализа мирового опыта стратегического нормотворчества, включенные в базу данных «Стратегические документы зарубежных стран по инновационно-технологическому развитию» (данные на 1982-2016 гг.) Национального исследовательского института мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова Российской академии наук (ИМЭМО РАН) [14].

В статье также используются материалы экспертного заключения Федосеева И.В. «Открытость равно публичность? Изменит ли „Концепция открытости госорганов“ качество жизни россиян» по итогам сессии деловой программы ПМЭФ-2021 «Концепция открытости 2.0. Как должна строиться политика открытости государства в России» (см.: https://roscongress.org/sessions/spief-2021-kontseptsiya-otkrytosti-2-0-kak-dolzhna-stroitsya-politika-otkrytosti-gosudarstva-v-rossii/about/#).

Результаты и их обсуждение

Следует сразу определиться с верным использованием термина «открытое государство». Происходит, к сожалению, подмена понятий «открытость» и «публичность». Открытость связана с наличием информации о деятельности органов власти и результатах их деятельности и функционирования экономики. Для примера, все показатели, по которым Счетная палата РФ определяла каждый год рейтинг открытости органов исполнительной власти (более 20 министерств и 50 ведомств), были ориентированы только на открытость информации.

Публичность же предполагает наличие «обратной связи» — возможностей для гражданина участвовать в государственном управлении. С развитием информационных технологий, применением Big Data при формировании и принятии решений в государственном управлении, возникает возможность замены вертикальных структур делегирования полномочий в принятии решений (путем выбора депутатов, иных представителей народа) к рассредоточенной социальной сети «горизонтального управления». Это в будущем, а на данный момент важным является просто наличие механизмов участия гражданина в управлении.

Сейчас говорят о развитии Концепции открытости — Концепции открытости 2.0. Но это станет тупиком: чем больше открытости, тем больше понимание наличия «прозрачного окна» — «все происходит за окном, человека не видно и не слышно, он наблюдатель» — невключенности человека в процессы принятия решений. Сопутствующая проблема — это одностороннее движение к открытости: обыватель недоволен закрытостью, мы решаем эту проблему. Принцип должен быть другим: открытость граждан государству как встречное движение. Государство работает над своей открытостью. Гражданин — над своей. Система быстрых платежей, подключение к которой крупнейших банков было анонсировано Президентом России В.В. Путиным на ПМЭФ-2021, как элемент прозрачности бизнеса для государства; переход к безналичным расчетам в трансакциях всех граждан, открытость уровня и источников доходов. Плюс, максимально возможная в столь изменчивом мире, неизменность «правил игры» для бизнеса, граждан.

Следовательно, верным будет переход не к Концепции открытости 2.0, а к Концепции публичности. Тем более, что измененные показатели Концепции открытости, как раз и направленны на публичность — контролируют «обратную связь»: степень присутствия в социальных сетях — площадках для доступного диалога с гражданами; наличие и развитость института общественных советов при органах власти на федеральном уровне; уровень открытости федеральных органов исполнительной власти для журналистского сообщества и т.д. (подробнее — см.: https://ach.gov.ru/upload/pdf/Otkrytost-2021.pdf). На публичность направлено поручение Правительству РФ Президента РФ В. Путина в марте 2020 года, суть которого состояла в том, чтобы организовать в регионах центры управления регионом, обязательно располагающие механизмами обратной связи с гражданами.

Важным должно стать создание программы двустороннего движения к публичности. Публичность следует считать трендом как в желании и возможности гражданина управлять государством, так и в открытости и публичности гражданина для других граждан и государства.

Обратимся теперь к непосредственно системе стратегического планирования. Авторами произведена попытка анализа иерархической модели стратегического планирования и целеполагания. Документы стратегического целеполагания на федеральном уровне представлены в таблице 1. Оценку степени согласованности документов и наличия необходимого и достаточного количества индикаторов развития будем далее проводить для определения элементов единой согласованной иерархической системы целей и задач новой стратегии социально-экономического развития страны.

Анализ проведен по состоянию на 01 января 2022 года, и его результаты могут устаревать на момент публикации и обсуждения научной общественностью, но значительного кардинального изменения ситуации, на момент публикации, авторы предположить не могут. Соответственно, необходимо вычленить те элементы стратегического целеполагания, из перечня документов таблицы 1, которые отражают те или иные аспекты новой промышленной политики России. Указанные элементы должны быть верифицированы через призму основополагающей концепции, заложенной в Федеральный закон «О про-мышленной политике в Российской Федерации», состоящей из 8 основных стратегических задач. Можно выделить 2 подсистемы стратегических целей развития всей экономики РФ:

• подсистема роста экономики (ВНП, %), снижения импортозависимости (доля импорта в цепочке добавленной стоимости), роста инновационной активности в отраслях (доля инновационной активности по отраслям, %), роста производительности труда (на крупных и средних российских пред-приятиях базовых несырьевых отраслей на 5% в год с 2024 года, и на 25,5% накопленным итогом с 2017 по 2024 гг.);
• подсистема снижения диспропорций в экономическом развитии отдельных регионов — подсистема пространственной дифференциации ключевых показателей (за основу могут быть приняты 5 целевых макропоказателей Стратегии пространственного развития России: среднегодовые темпы роста валового регионального продукта субъектов Российской Федерации, в которых располагаются перспективные крупные центры экономического роста Российской Федерации; отношение средне-душевого валового регионального продукта субъектов Российской Федерации, относящихся к приоритетным геостратегическим территориям (кроме Арктической зоны), к среднероссийскому значению; межрегиональная дифференциация индекса человеческого развития по отношению к уровню 2017 года; рост транспортной подвижности населения по отношению к уровню 2017 года; рост экспорта услуг от транзитных перевозок по отношению к уровню 2017 года [2]).

Верификация целей на данном этапе достаточно условна, так как «Стратегия социально-экономического развития РФ» на данный момент трансформирована в простой перечень инициатив социально-экономического развития. Как справедливо отмечает, например Ведерина Е. в [15], стратегия является особым документом, органично выстраивающим цели идеальные (к которым будет долгосрочно стремиться общество) необходимые для плавного перерастания одного стратегического плана в другой с течением времени; цели глобальные (одна-две цели, выраженных в социально-экономических категориях), задающие общий вектор развития; комплекс социально-экономических целей более низкого порядка сложности, обладающий свойством достижимости на заданном временном интервале.

Именно уровневый иерархический характер целеполагания позволяет считать стратегию краеугольным камнем выстраиваемой экономики нового формата и общественных отношений в ней. Ряд документов, претендующих на такую роль — а это указы или послания Президента РФ, упомянутый ранее «Перечень инициатив...», национальные проекты и программы, стратегией в полном смысле слова не являются и не могут ее заменить. Кроме указанного выше главного условия — системы взаимоувязанных и распределенных по уровням иерархично целей, есть и еще аспекты, позволяющие поддержать данный вывод.

Так, основная часть таких документов либо напрямую касается вопросов расходования и распределения бюджета страны, т.е. оперирует распределением около 40% ВВП, либо строится более в социальной сфере (национальные проекты, в большей части) и не касается задач развития производственного потенциала государства, глобальной конкурентоспособности страны. Завершая этот блок рассуждений, отметим, что вопросы о верхнем уровне целеполагания — о видении, о национальной идее — дискутируются давно, и назревшая проблема их формализованного представления является в современных условиях одной из важнейших.

Картина, аналогичная анализу документов на уровне стратегического планирования, выявлена авторами при анализе совокупности документов стратегического планирования на следующем уровне — уровне стратегического прогнозирования (таблица 2).

Исследуем следующий уровень — «Планирование и программирование». К ним в Федеральном законе № 172-ФЗ отнесены [1]: основные направления деятельности Правительства Российской Федерации; государственные программы Российской Федерации; государственная программа вооружения; схемы территориального планирования Российской Федерации; планы деятельности федеральных органов исполнительной власти. Т.к. на данном уровне количество документов значительно превышает количество на предыдущих двух уровнях, проведем исследование методом эксперимента: предпримем попытку выяснить объем инвестиций в основной капитал по видам экономической деятельности на текущий год и возможность выявить требуемый прирост к 2024 году от текущего уровня.

Из всех государственных программ, только подпрограмма «Туризм» государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» содержит такие индикаторы. Особенно ощутимы проблемы дисбаланса, отсутствия преемственности, разноразмерности и разнокачественности показателей и индикаторов системы стратегического планирования на этапе мониторинга плановых по-казателей. Отметим, что существует регламентация процессов мониторинга реализации стратегии на уровне законодательного акта. По сферам мониторинга: выделяют два ключевых блока — непосредственно социально-экономическое развитие и национальная безопасность. По этапам: контроль процессов, контроль результатов. На всех этапах и во всех блоках — контроль эффективности государственного управления. Стоит отметить, свойственную изредка нашим нормативным актам неопределенность терминологического аппарата в части определения сущности мониторинга.

Ряд авторов, например [9, 13], сразу же после выхода закона о стратегическом планировании предупреждали о том, что основные проблемы реализации мониторинга (да и вообще, самого закона) будут в двух областях: от набора показателей мониторинга напрямую зависят его точность, объективности и достоверность — ключевые показатели, следовательно, должны быть заранее определены на государственном уровне, на каком-то длительном периоде неизменны и обладать свойством сквозного присутствия на всех уровнях и сферах стратегического планирования; вторая область — это область межведомственного согласования и координации принципов, методологии и форм контроля.

Действительно, анализ показал, что в существующем значительном количестве документов стратегического планирования присутствует огромное количество показателей и индикаторов, которые разноразмерны, не имеют взаимной увязки и не позволяют сформироваться упорядоченной сквозной системе сбалансированных показателей всех планов.

Научная общественность сходится во мнении, что решить проблемы сможет только разработанная на уровне государства система ключевых показателей, обладающих свойством универсальности для всех уровней и сфер, т.е. система должна быть «сквозной». Говоря о проблеме подмены стратегии «Перечнем...», уже упоминалось ее следствие — отсутствие видения, миссии, комплекса целей. Кроме сквозных ключевых показателей, должна быть выстроена и система сквозных ключевых целей еще на уровне целеполагания, предшествующем прогнозированию. Наличие некого «кодификатора» универсальных сквозных целей и соответствующих показателей сделает систему документов государственного планирования в сфере стратегии простой, понятной, саму ее разработку — эффективной, а мониторинг реализации и выполнения — гармонизированным межведомственно и уровнево. В итоге достигается важная сопутствующая цель — повышение эффективности государственного управления.

Разрешить данную проблему еще на этапе целеполагания, возможно, по нашему мнению, применением анализа межотраслевых связей (метод «Затраты-Выпуск» В.В. Леонтьева). Выполненные еще в советский период времени разработки А.Г. Аганбегяна, А.Г. Гранберга, В.В. Леонтьева, Л.В. Канторовича и др. [5, 6, 8, 11] тогда уже в полной и достаточной мере дали методологию, прикладной инструментарий межотраслевых балансов как основы отраслевого и пространственного государственного планирования. В основе методологии построения межотраслевого баланса лежит создание матрицы коэффициентов прямых материальных, трудовых затрат на создание прибавочной собственности, результирующая же матрица покажет пропорции производственного потребления по отраслям.

Единственный важный аспект, не нашедший своего решения в то время (по понятным причинам), был связан с трудностью использования межотраслевых балансов в развивающейся экономике с инновационным уклоном — иными словами, с трудностью использования именно в стратегическом планировании и прогнозировании. Механизм, заложенный в формирование коэффициентов баланса (прогнозирование динамики коэффициентов методом статистической экстраполяции) не позволял прогнозировать динамику коэффициентов при нелинейном (дискретном) влиянии инновации. Как, например оценить, рост производительности труда и рост добавочной стоимости в энергетике при внедрении энергосберегающих технологий?

Кстати, в целях стратегического планирования применимость матрицы была затруднена из-за невозможности в то время работы с большими массивами данных и, поэтому, невозможности территориального (пространственного) «распыления» результатов производства и потребления. Сейчас внимание к Большим данным (Big data) прорывно создало программные продукты и развило лежащую в их основе методологию. Теперь задача декомпозиции баланса не только на отрасли, но и на отдельные элементы (предприятия, комплексы предприятий, связанные, например, территориально) не является уникальной.

Возвращаясь к проблеме линейности технологических коэффициентов межотраслевого баланса, которая пропорционально возрастает с ростом изменчивости технологий производства и динамической неопределенности пропорций отраслей в структуре экономики, следует отметить, что решение этой проблемы становится важным при смене технологических укладов, переходе к шестому укладу, который начинается в технически передовых странах с развитой экономикой. Кардинально меняется подход к устройству экономики — она перестает быть жестко привязана к местам добычи полезных ископаемых, источникам дешевой энергии и размещению рабочей силы.

Попытки разрешить проблему технологических коэффициентов предпринимаются постоянно. Интересен подход, который группа исследователей проблем межотраслевых балансов предложила в [7]: использовать возможности функции эластичности. Действительно коэффициент эластичности позволяет связывать динамически изменчивые факторы, например производительность труда и инновации, вообще — выявлять степень, с которой воздействуют внешние динамические факторы (воспроизводственные, социальные, инфраструктурные и др.) на пространственное развитие отраслей.

Заключение

Введение единой сбалансированной системы показателей результата и ресурсного обеспечения (например, на основе методологии межотраслевых балансов) позволит полностью взаимоувязать все стратегические документы системы государственного стратегического планирования, сделать ее прозрачной, понятной и открытой, что, в свою очередь, позволит создать долгосрочные планы, задающие «правила игры» для бизнеса на длительный стратегический период. Позитивным может стать переход от Концепции открытости 2.0 к Концепции публичной власти, тем более что термин «публичная власть» теперь закреплен в Конституции России.

ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ

1. Федеральный закон от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
2. Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации № 207-р от 13.02.2019).
3. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 21.04.2021 г.
4. Аганбегян А.Г. О стагнации экономики России // Экономическая политика России в межотраслевом и пространственном измерении. Материалы конференции ИНП РАН и ИЭОПП СО РАН по межотраслевому и региональному анализу и прогнозированию (Россия, Московская область, 21–22 марта 2019 г.). Т. 1. М.: Наука, 2019. С. 13-20.
5. Аганбегян А.Г. КЕПС-СОПС: 100 лет созидания // Современные производительные силы. 2015. № 2. С. 7-13.
6. Гранберг А.Г. Экономическое пространство России: вечные проблемы, трансформационные процессы, поиск стратегий // Экономическое возрождение России. 2006. № 4 (10). С. 16-23.
7. Григорьев К.А., Федосеев И.В., Фугалевич Е.В. Подходы к совершенствованию пространственного планирования развития территорий с использованием межотраслевых балансов ресурсов // Вестник Национальной академии туризма. 2018. № 3 (47). С. 81-84.
8. Канторович Л.В., Горстко А.Б. Оптимальные решения в экономике. М.: Наука, 1972. 229 с.
9. Клименко А.В., Королёв В.А., Двинских Д.Ю., Сластихина И.Ю. О гармонизации документов государственного стратегического планирования. М.: НИУ ВШЭ, 2015. 48 с.
10. Кудрин А.Л., Гурвич Е.Т. Новая модель роста для российской экономики // Вопросы экономики. 2014. № 12. С. 4-36.
11. Леонтьев В. Экономические эссе. Теории, исследования, факты и политика. М.: Политиздат, 1990. 415 с.
12. Семенов А.К. Методы системного анализа структуры народного хозяйства. М., 1974. 50 с.
13. Сургуладзе В.Ш. Актуальные вопросы государственного стратегического планирования в Российской Федерации // Экономика и управление: проблемы, решения. 2016. № 4. Т. 1. С. 41-48.
14. База данных «Стратегические документы зарубежных стран по инновационно-технологическому развитию» (данные на 1982-2016 гг.). [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.imemo.ru/about/structure/ science-innovation/documents/innovative-and-technological-development-database (дата обращения 11.05.2022).
15. Ведерина Е. Экономисты раскритиковали новую стратегию социально-экономического развития. Теперь вместо стратегии правительство готовит «широкий перечень новых инициатив» // Ведомости. 13.05.2021.
16. Прогноз социально-экономического развития РФ на период до 2036 года. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.economy.gov.ru/material/file/a5f3add5deab665b344b47a8786dc902/prognoz2036.pdf (дата обращения 11.05.2022).
17. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.economy.gov.ru/material/directions/makroec/ prognozy_socialno_ekonomicheskogo_razvitiya (дата обращения 11.05.2022).