Диалог между федеральной, региональной и муниципальной властями является основой формирования политики развития территорий, для Арктической зоны потребность в таком сотрудничестве стоит более остро. Ассоциация арктических муниципалитетов, созданная в 2014 г. в Архангельской области при поддержке Госдумы, Госкомиссии по развитию Арктики и Совета безопасности по инициативе губернатора Игоря Орлова, провела уже второй Форум арктических муниципалитетов, в рамках которого прошла дискуссия о перспективах развития муниципальных образований. Задачей форума является включение муниципальных органов управления в систему принятия решений относительно развития Арктической зоны Российской Федерации.
В работе Форума принял участие Александр Козлов, Министр Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики, который задал общий вектор обсуждения и обрисовал цели федеральной власти относительно дальнейших перспектив Арктической зоны. Ключевым вопросом (проблема 1) остается экономическая независимость для обеспечения, в целях которой следует увеличить грузооборот в 4 раза — с 20 млн тонн до 80 млн тонн. На сегодня большинство проектов по развитию Арктики требуют доработки и поддержки от федеральных властей, при этом не только финансовой; в этой связи вырисовывается еще одна острая проблема, связанная с функционированием территорий, — кадровый дефицит (проблема 2). Зачастую команды, работающие на местах, не соответствуют поставленным перед ними задачам, и это в значительной мере осложняет продвижение проектов, а также снижает их экономическую эффективность. Во многом такое положение связано с постоянной убылью населения (проблема 3), как в связи с переездом в более благоприятные климатические зоны, так и в связи с достаточно высоким уровнем смертности в самой Арктике. Остаются сложности и в определении возможностей потенциала имеющихся мощностей строительства (проблема 4). Преодоление имеющихся и возникающих проблем Министерство связывает с формированием в Арктической зоне территории опережающего развития (решение 1).
Одной из острых проблем, связанных с развитием арктических муниципалитетов, является законодательный вопрос (проблема 5). По словам Михаила Гмырина, председателя некоммерческой организации «Ассоциация „Арктические муниципалитеты“», как и большинство других муниципалитетов, арктические территории сталкиваются с несовершенством нормативной базы, только в более острой форме. Для преодоления данной ситуации требуется привлечение муниципальных властей к законотворческому процессу (решение 2), а также разработка методики и критериев расчета финансовых потребностей муниципальных образований, определяющих необходимый расход средств для исполнения обязательств местного бюджета (решение 3). Однако отмечается, что многие инициативы муниципалитетов после многочисленных обсуждений и откладываний остаются без реализации и это связано с тем, насколько стоит погружать муниципалитеты в вопросы реализации государственной политики в Арктике (проблема 6). В этом смысле объединение северных муниципалитетов — важная площадка для доведения мнения местных властей и превращения их в участников процесса управления и развития, а не просто исполнителей (решение 4). Крупные проекты в Арктической зоне создают перспективу развития территорий, однако открытым остается вопрос дороговизны создания и содержания инфраструктуры. К наиболее затратной части расходов бюджета относятся объекты ЖКХ и строительство дорог (проблема 7).
Региональные власти также понимают всю сложность проблем, стоящих перед муниципалитетами, именно поэтому, по мнению Виктора Иконникова, заместителя председателя Правительства Архангельской области, требуется участие глав муниципальных округов в разработке стратегии по развитию Арктической зоны Российской Федерации (решение 5). К сожалению, в ряде случаев пожелания отдельных территорий носят субъективный характер и не имеют четкой аргументации, убеждающей центры принятия решений о необходимости их воплощения (проблема 8).
Игорь Годзиш, глава муниципального образования «Город Архангельск», поднял тему развития малого и среднего предпринимательства в арктических территориях, который является ключом к созданию комфортных условий для проживания населения. Следует согласиться, что бизнес в Арктике несет федеральную нагрузку, связанную со стоимостью ресурсов и труда, при этом региональные и федеральные власти исчерпали имеющиеся инструменты поддержки. Выделяемые из муниципальных бюджетов ресурсы на цели развития малого бизнеса сопоставимы с затратами на модернизацию инфраструктуры, на расселение аварийного жилья, при этом не происходит улучшения условий ведения бизнеса в муниципалитетах (проблема 9). Формирование равных с другими регионами России условий ведения бизнеса, которые создает государство (в первую очередь имеется в виду налоговая нагрузка), обеспечивает конкуренцию и способствует как развитию бизнеса, так и расширению возможностей местных властей по модернизации важнейших инфраструктурных объектов (решение 6); для этих целей возможно использовать механизмы ГЧП. Большой интерес со стороны общества вызывает национальный проект «Комфортная городская среда», однако изменение доли софинансирования с 5 до 20% снижает уровень активности населения (проблема 10), при этом следует помнить, что люди хотят жить и работать там, где им наиболее комфортно.
Продолжил тему развития МСП Игорь Скубенко, глава муниципального образования «Северодвинск», отметив важную роль в формировании комфортной среды муниципальных властей. Опыт Северодвинска показывает эффективность работы муниципального фонда микрокредитования (решение 7), и для расширения его деятельности следует развивать сотрудничество с федеральными и региональными организациями, действующими в том же направлении. Положительный эффект дает ориентация на промышленное предпринимательство (решение 8), которое продолжает компетенции крупного бизнеса, расположенного на территории муниципальных округов. Еще одним хорошим примером развития является разработка инвестиционного стандарта (решение 9), позволяющего выработать единый подход работы с инвесторами. Большое значение для привлечения инвестиций имеет информационное обеспечение, и в рамках региона проводится большая работа по корректному описанию и доведению до всех интересантов условий работы в муниципалитетах (https://dvinainvest.ru) (решение 10).
В Арктике не всегда работают законы конкуренции, отмечает Олег Белак, глава муниципального образования «Городской округ „Город Нарьян-Мар“», при этом трудности возникают и при работе с 44-ФЗ, часто финансирование на реализацию заложенных обязательств поступает в бюджет ближе к середине года, что после проведения всех конкурсных процедур дает возможность приступить к их исполнению лишь в ноябре (проблема 11). Актуализация 44-ФЗ с возможностью внесения изменений относительно арктических поселений и уравнения их с сельскими поселениями значительно облегчит возможности долгосрочного развития территорий (решение 11). Несимметричность бюджетного регулирования запрещает муниципальным властям размещать средства на депозите в банке (проблема 12), такого запрета нет ни для федеральной, ни для региональной власти. Также на муниципалитеты возложены многие общегосударственные функции, которые оказываеются не сопряжены с получением полномочий (проблема 13), устранить это можно в ходе актуализации и совершенствования 131-ФЗ (решение 12).
Потребность изменений в 44-ФЗ отметил и Иван Семенов, глава муниципального образования «Анабарский национальный долгано-эвенкийский улус (район)» Республики Саха (Якутия), указывая на постоянные злоупотребления участников конкурса возможностью оспаривать итоги (проблема 14), что в условиях Арктики приводит к срыву реализации проектов более чем в половине случаев. Для преодоления данной ситуации возможно внесение в закон поправок, связанных с наложением денежных штрафов за необоснованную подачу жалоб относительно проведения конкурсных процедур (решение 13), еще одной мерой может стать увеличение возможностей прямых закупок до 1 млн рублей (решение 14).
Для Арктической зоны характерна редкая для других регионов проблема пустующего жилья (проблема 15), которая во многом связана с сокращением населения Арктики за 30 лет более чем на 1 млн человек. Крайне остро эта проблема ощущается в Воркуте, где, по словам Юрия Долгих, главы муниципального образования городского округа «Воркута», на содержание пустующего жилья уходит до четверти средств муниципального бюджета. Муниципальные власти выступают с инициативой, позволяющей снять запредельную нагрузку на местный бюджет (решение 15):
В социальной сфере важной темой является развитие системы здравоохранения, по сообщению Михаила Павлова, главы муниципального образования «Кандалакшский район», наиболее острыми являются две темы:
1. Материально-техническое обеспечение учреждений здравоохранения (проблема 16).
Решением данного вопроса может стать перенастройка имеющихся механизмов, связанных с закупками нового оборудования (решение 16).
2. Кадровая обеспеченность работниками системы здравоохранения (проблема 17).
Для снятия данной проблемы возможно использование механизмов программы «Земский доктор — арктический доктор», предполагающей выделение подъемных средств на устройство на новом месте, а также предоставление жилья, возможность целевого обучения (решение 17).
Андрей Малхасян, глава муниципального образования «Кольский район», переходя к вопросам образования, также уделил внимание кадровому дефициту (проблема 18), при этом отметив потребности в дополнительном федеральном финансировании системы дошкольного и школьного образования. Хорошим примером эффективности действий муниципальных образований является оптимизация школ (решение 18).
Транспортная недоступность Арктики сказывается на всех сторонах социально-экономического развития, заявил Алексей Михеев, глава муниципального образования «Муниципальный район „Заполярный район“». Основным способом передвижения в Арктической зоне служит авиация, это вызывает ряд сложностей, связанных с развитием парка малой авиации и содержанием летной инфраструктуры, которая относится к муниципальному ведению (проблема 19), не говоря уже о необходимости поддержания соответствующего уровня безопасности перевозок пассажиров. Наряду с этим Арктика обладает специфическими, характерными именно для этой среды возможностями передвижения, например с помощью вездеходов, однако ввиду отсутствия нормативной базы легальное осуществление подобных перевозок невозможно (проблема 20).
Галина Гаврилова, временно исполняющий полномочия главы Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, констатировала потребность в разработке мер по снижению антропогенного уровня воздействия на Арктику. В экологических проектах принимает активное участие как бизнес, так и общество. Привлечение волонтеров позволяет не только ускорить процесс уборки мусора, но и вести просветительскую деятельность в среде молодежи относительно развития и перспектив Арктики (решение 19).
В Арктической зоне значительно дешевле работать на предупреждение аварий, нежели на устранение их последствий, считает Юрий Гурин, глава муниципального образования «Город Дудинка». Строительство зданий и сооружений в Арктике сопряжено с рядом сложностей. Основная — это разрушение фундаментов зданий в условиях вечной мерзлоты (проблема 21). Требуется разработка отдельных норм строительства в условиях Арктической зоны (решение 20).
Итоги дискуссии подвел Александр Крутиков, заместитель Министра Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики, отметив настрой Министерства на прямую работу с муниципальными образованиями (решение 21). Планируется использование опыта по развитию Дальнего Востока в отношении Арктики, в частности использование фонда прямых инвестиций для субъектов МСП (решение 22). Министерство понимает потребность учета территориальной специфики при проведении закупок по 44-ФЗ, а также невозможность регулирования социального развития наравне с другими регионами Российской Федерации. Безусловно, требуется повышение качества работы региональных и муниципальных команд, нужно привыкать работать быстро и качественно. Ключевая логика работы Министерства — федеральные вложения идут за инвесторами.
Все арктические муниципальные образования имеют с одной стороны схожие, а с другой стороны совершенно специфические, связанные с территориальным расположением и другими особенностями, проблемы. Это придает диалогу характер представления лучшего опыта, тогда как вопросы, которые могут быть решены исключительно коллективным образом, отходят на второй план, к таким темам можно отнести актуализацию 44-ФЗ и вопрос транспортной доступности. Сами муниципальные образования обладают ограниченными возможностями участия в экономической деятельности, при этом федеральная власть ставит перед ними задачи привлечения инвестиций, тогда как для этого уровня управления более характерна концентрация на развитии МСП на территории.
Опыт самоорганизации арктических муниципалитетов сам по себе уже есть лучшая практика, которая достойна того, чтобы масштабироваться и переноситься в другие регионы. Причем принципы объединения могут быть очень разноплановыми (территориальные, отраслевые, «по болевым точкам» и т. д.). Также кажется исключительно полезным то, что была оглашена открытая прямая позиция федерального министерства по поводу того, что принципиальным является подход, при котором федеральные деньги придут вслед за привлеченными частными инвестициями. Это как раз задает ту систему координат, которая позволяет понять, какие перспективные шаги нужно предпринимать регионам и муниципалитетам. При этом важно обратить внимание, что при таком посыле важна большая поддержка муниципалитетов по привлечению инвесторов. Однозначно, что навыки и компетенции муниципалитетов в этих вопросах на порядки скромнее, чем у регионов и федеральных властей. Здесь уместно все, что говорили про развитие компетенций и управленческих навыков команд. Очень интересным кажется деление, которое назвал Александр Козлов, Министр Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики, в отношении команд, ориентированных на выживание и ориентированных на развитие. Учитывая разнообразие регионов Арктики и России в целом, и выделение территорий, где действительно сворачивается хозяйственная деятельность, и на их фоне выделение территорий, бурно разувающихся, важно формировать отдельные пулы управленцев, у которых в большей степени «прокачан» один из навыков. Также, по нашему мнению, был поднят очень важный вопрос о том, чтобы определить, а сколько же населения должно жить и работать в Арктике. И здесь в зависимости от постановок может быть разработано и обосновано несколько вариантов развития. Конечно, решение такой задачи может стать важной темой научного и экспертного обеспечения процесса развития.
Авторы:
Людмила Владимировна Дорофеева, кандидат экономических наук, научный сотрудник Института проблем региональной экономики Российской академии наук
Наталья Андреевна Рослякова, кандидат экономических наук, младший научный сотрудник Института проблем региональной экономики Российской академии наук
Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.
