Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии ВЭФ-2022 «БАМ и Транссиб: как построить быстрее?».
Автор: Рослякова Наталья Андреевна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН; научный сотрудник Института проблем региональной экономики РАН
Удивительный факт: территории Дальнего Востока были присоединены к российскому государству почти на целый век раньше, чем территории Северо-Запада, а Якутск старше Санкт-Петербурга на 71 год (1632 г. и 1703 г. основания, соответственно). Периферийное положение относительно традиционных центров социально-экономической активности, западные геостратегические приоритеты и отсутствие факторов систематического развития привели к тому, что и сейчас эти территории являются малонаселёнными и слаборазвитыми. При этом стратегическое значение и потенциал этих территорий таков, что каждый раз, когда Россия испытывала затруднения с развитием или обострялись противоречия с традиционными партнёрами, Россия имела возможности для разворота на восток.
Транссиб и БАМ — это две магистрали, имеющие выдающееся значение для освоения территорий Сибири и Дальнего Востока, перспективы их развития обсуждались на сессии «БАМ и Транссиб: как построить быстрее?». Их стратегическое значение определяется связыванием огромной территории России, а экономическое значение обусловлено включением в хозяйственный оборот огромной территории в совершенно новом качестве, которое возникало по мере реализации транспортных проектов. Тем не менее здесь всегда наблюдались большие задержки и простои в строительстве, нарастание количества узких мест из-за того, что краткосрочные тактические резоны пересиливали стратегические выгоды. Строительство БАМа было инициировано ещё в 1932 г., однако только в 1974 г. работы приняли масштабный характер, что позволило завершить стройку в 1984 г. На Транссибирской магистрали только в 2008 г. со строительством Амурского моста (г. Хабаровск) удалось снять жёсткие ограничения по скорости и грузоподъёмности поездов. Можно видеть, что несмотря на большое значение развитие этих магистралей часто шло по остаточному принципу, а импульсы развития были обусловлены или нарастанием острейших дефицитов провозной способности, или резким изменение геополитической ситуации (например, ухудшением отношений с Китаем в 1969 г., что послужило толчком к строительству БАМ).
В этом контексте новый импульс спроса на провозные способности в восточном направлении и осознание острой недостаточности транспортных возможностей на Дальнем Востоке совершенно не новы. План реконструкции восточного полигона был утверждён ещё в 2013 г. Он предполагал реализацию к 2019 г. первого этапа расширения. Однако 2016-2017 гг. имели место приостановка финансирования и пересмотр основных корреспонденций и объёмов перевозок. В 2019 г. с началом фазы кризиса мирового угольного рынка вновь были инициированы изменения планов и финансирования. К 2020 г. был разработан скорректированный проект первого этапа реконструкции с переносом сроков реализации на 2021 г. Уже начата реализация второго этапа реконструкции, в плане стоит разработка и реализация третьего этапа. Однако до настоящего момента ещё не завершено строительство всех объектов первого этапа, но при этом обеспечено выполнение планового показателя пропускной способности в 144 млн. тонн. По итогам всех мероприятий предполагается увеличение пропускной способности восточного полигона до 240-305 млн. тонн отметил А. Макаров (Заместитель генерального директора, ОАО «Российские железные дороги»). При этом со стороны представителей эксплуатантов было подчёркнуто, что существующие на настоящий момент плановые ориентиры роста провозной мощности очевидно недостаточны. С. Цивилев (Губернатор Кемеровской области — Кузбасса) привёл сравнение, что угольное эмбарго, которое было объявлено с 10 августа 2022 г., имеет менее деструктивное действие по сравнению с неразвитостью железнодорожных линий восточного полигона. Можно видеть, что на протяжении всего современного этапа восточный полигон развивался недостаточно, не имея ни приоритетных темпов финансирования, ни приоритетных условий для реализации инфраструктурных проектов.
В условиях резко изменившейся геополитической обстановки вновь обострился вопрос восточного поворота. Следует согласиться с Д. Исламовым (Заместитель председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по энергетике), что скорость развития восточного полигона напрямую влияет на позицию России в мире. Спикеры сессии в большей степени сконцентрировались на проблемах, которые сейчас выступают ограничениями для быстрой реализации транспортных проектов. И, в общем, проблемы, которые активно обсуждаются сейчас имели место и ранее. Это позволяет посмотреть на опыт освоения с точки зрения поиска важных инструментов решения возникших проблем.
1. В 2021 г. с началом интенсивных работ по реализации первого этапа развития возникли большие сложности с кадрами, что потребовало привлечения помощи со стороны строительных подразделения Минобороны. [1]. Сейчас заработные платы на стройках восточного полигона доходят до 200 тыс. руб., но условия работы в отдалённом месте, где на очень низком уровне находятся качество жизни, комфорт среды и доступность социальной инфраструктуры, являются ограничением для привлечения людей. Индекс качества жизни даже для крупных дальневосточных городов характеризуется систематическим отставанием от среднего по РФ уровня по всем 12 категориям, отслеживаемым рейтингом. [2]. В советское время на этапе самого активного строительства БАМ местные работники в приоритетном порядке снабжалась дефицитными товарами, организовывались выездные концентры знаменитых артистов для поддержки культурного уровня и духа работников, работала специальная система здравоохранения, отдыха и восстановления кадров. Всё это было теми нематериальными стимулами, которые привлекали людей на работу. Более того, развивающаяся сеть посёлков и городов вдоль транспортных магистралей с новейшей социальной инфраструктурой обеспечивала повышение качества жизни в случае переезда на БАМ. Отсутствие такой системы имеет целый комплекс негативных последствий. Во-первых, «хищническое» отношение приезжих работников к местности, где реализуется проект (нам здесь не жить). Во-вторых, социальное напряжение у работников в виде эффекта «отложенной жизни». В-третьих, саботаж и оппортунистическое поведение (в виде умышленного изменения прописки) местного населения из-за того, что им готовы платить меньшую заработную плату нежели работникам, приехавшим из другого региона. В-четвёртых, повышенные социальные обязательства у организаций, реализующих проект, что приводит к снижению эффективности и концентрации деятельности из-за необходимости организовывать непрофильные активы в виде фельдшерских пунктов, баз снабжения и проч. Здесь следует согласиться с мнением В. Орлова (Губернатор Амурской области), что качество жизни в населённых пунктах на БАМе и Транссибе будет напрямую определять эффективность функционирования этих магистралей и всего восточного полигона.
2. Следствием непоследовательной политики развития восточного полигона стало исчезновение прослойки местных подрядных и строительных организаций. Ряд из них разорился, ряд релоцировался в европейскую часть России, где они могли рассчитывать на регулярную загрузку своих мощностей. В настоящий момент, в условиях интенсификации работ ОАО «РЖД» испытывает ограничения в темпах и масштабах строительства из-за необходимости привезти всю необходимую технику из европейской части страны и отсутствие манёвра за счёт дополнительных строительных мощностей местных подрядчиков. Здесь также можно обраться к советскому прошлому, когда приоритет строительства БАМа обеспечивал ускоренную организацию строительно-монтажных и прочих подрядных организаций на территориях прилегающей к магистрали. [3]
3. В настоящее время до половины всей протяженности БАМа неэлектрифицировано, а это ведёт к повышению себестоимости перевозок и ограничениям провозной способности. Даже в условиях почти полной реализации первого этапа и полной контрактации второго этапа модернизации восточного полигона нет согласованных планов ПАО «Россети» и ОАО «РЖД» о параллельном развитии инфраструктуры и энергосети восточного полигона. Во много это обусловлено неопределённостью в обосновании ключевых направлений развития энергетики на Дальнем Востоке. В частности, существуют проекты эффективного развития сети гидроэлектростанций (ГЭС), которые имеют дополнительный противопаводковый эффект. Однако отсутствие непосредственного бюджета на реализацию этих мероприятий ведёт развитие электроэнергетики по иному, гораздо менее эффективному, сценарию строительства ТЭЦ. И даже существующее поручение Президента России не является достаточным основанием для корректировки существующих бюджетов и планов. [4]
В сущности, эти аспекты касаются формирования комплексной (а не участковой) пропускной способности восточного полигона. Здесь важно подчеркнуть, что решение таких сугубо экономических в чём-то даже технических вопросов, упирается в то, что решить их исключительно экономическими мерами невозможно. Для решения этих вопросов необходим комплексный взгляд развитие территорий восточного полигона и её социально-экономического потенциала, как важнейшего условия для быстрой, системной и эффективной реализации и эксплуатации проектов восточного полигона.
И в этом смысле понятна природа острой дискуссии, которая возникал на сессии, о том, кто должен стать ключевым исполнителем проектов развития восточного полигона. Прозвучали мнения о необходимости передачи полномочий от ОАО «РЖД» к Минстрою (С. Цивилев (Губернатор Кемеровской области — Кузбасса)), от ОАО «РЖД» к Минтрансу (С. Шишкарев (Председатель совета директоров, ГК «Дело»)), от ОАО «РЖД» к концессионеру. Также Д. Исламовым (Заместитель председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по энергетике) было высказано мнение, что реализуемы проекты нужно оставить у ОАО «РЖД», а реализацию третьего этапа передать в Минстрой. В этом смысле понятно недоумение М. Дегтярева (Губернатор Хабаровского края) о том, хотят ли участники сессии «шашечки или ехать»? Очевидно, что смена исполнителя не может вести к самопроизвольному появлению эффектов, которые требуют специальных усилий, да ещё и в более широком контуре управления (не только сугубо в транспортно-строительной сфере, а в сфере социально-экономического развития территорий).
Организация и развитие городов вдоль транспортных магистралей, в сущности, является взглядом в будущее. В это смысле очень плодотворными были бы оценки экономических эффектов «разворотов на восток» в отсутствии Транссиба и БАМа. Очевидно, что сложности и убытки были бы многократно выше. То есть, даже эта не самая совершенная и современная инфраструктура является условием экономии и существенного упрощения дальнейшего развития.
В этом смысле важным кажется вписывание стратегии транспортного развития восточного полигона в общий план развития территорий Дальнего Востока. Ключевой рамкой, на наш взгляд, должно стать планирование и развитие системы городов и посёлков вдоль магистралей. Основной вектор такой комплексной стратегии должен быть направлен на разработку дополнительной специализаций для городов на восточном полигоне, чтобы расширить их экономические возможности (купируя эффект «транзитного роста», когда города фактом своего существования поддерживают рост экономики в других территориях, но сами не испытывают роста из-за слабой включённости в хозяйственные процессы). Поток проходящих по дороге грузов должен формировать потенциал различных видов переработки в населённых пунктах Дальнего Востока. Здесь государство может и должно подбирать перспективные специализации исходя из оценок внутреннего и внешнего спроса, подбирать по масштабу и уровню эффективные технологии производства, которые могут быть развёрнуты в малых и сред городах. Такое наведённое, специально организованное производство будет обеспечивать расширение спроса внутри страны, создаст условия для импортозамещения, а также будет балансировать конъюнктурные колебания спроса и предложения на глобальном рынке, обеспечив условия расширения доходов в регионах Дальнего Востока дополнительно стимулируя рост спроса уже на потребительские товары.
Такой каркас расселения позволит обеспечить и развитие кадрового потенциала для стройки восточного полигона, и организовать дополнительные подрядно-строительные мощности, и стимулировать повышение уровня жизни, когда головной подрядчик стройки может кооперироваться с городом и другими строителями и вместе более экономно и эффективно создавать социальную инфраструктуру. Всё это повысит скорость и эффективность реализации проектов развития восточного полигона.
Важно подчеркнуть, что головной исполнитель (распорядитель) проекта комплексного развития Дальнего Востока с вписанным в него планом модернизации восточного полигона должен работать по матричной структуре управления: согласовывая технические планы транспортного развития и экономико-инвестиционные планы частных агентов по развитию грузовой базы, дополнительно оценивать перспективы наведённых производств переработки, расширяя потенциал развития регионов и обеспечивая социально-экономические эффекты для населения и территорий. Кроме того, необходима определённая гибкость для тактического регулирования процесса развития, чтобы преодолеть сложившийся принцип, когда ситуация не может меняться до тех пор, пока не произойдёт катастрофа или резонансное дело и Президент будет вынужден давать распоряжение. Важно выработать механизм оперативного решения сложностей развития и противоречий до тех пор, пока они не набрали критическую массу и остроту.
И кроме того, нужно отметить, что переход к более широкому контуру планирования. От плана развития транспортной инфраструктуры к комплексному плану развития территории требует видоизменения системы оценки эффективности и прибыльности проектов на восточном полигоне, что позволит широкому кругу строительных организаций и подрядчиков разных видов и уровней привлекать банковское финансирование и гарантии на приемлемых условиях. А это в свою очередь требует закрепление государственных приоритетов и выработки условий, которые должны соблюдать банки при финансировании проектов. Государственный приоритет должен выражаться в том, что будут сняты условия трансформации проектов и секвестров финансирования вслед за изменением конъюнктуры. Именно это условие делает проекты на восточном полигоне высокорисковыми. Вслед за этим банки (особенно с государственным участием) должны получить задачу обеспечения условий для роста и развития экономики регионов. Существующий сейчас приоритет максимизации прибыли самого банковского сектора и серьёзная волатильность интереса к проектам на восточном полигоне являются ограничением.
Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.
