Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии ВЭФ-2022: «Центральное планирование: перевести силы в особый режим»
Автор: Рослякова Наталья Андреевна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН; научный сотрудник Института проблем региональной экономики РАН
Фундаментальные сдвиги в истории стран и народов возникают не так уж часто. Фундаментальный и всеобъемлющий характер этих сдвигов обусловлен, с одной стороны, невозможностью действовать в прежних условиях из-за накопления ошибок, проблем в социальной сфере и общего снижения эффективности любых усилий по развитию в сфере экономики. С другой стороны, имеет место кардинальное расхождение стратегических траекторий развития в случае принятия того или иного решения. В научной теории систем такие моменты получили название точек бифуркации.
В истории нашей страны такими точками были реализация плана ГОЭЛРО, которая обеспечила широкомасштабную индустриализацию и заложила пространственную структуру для будущего производственно-технологического комплекса. Далее был переход к более сложной технологической структуре экономики, что привело к развитию электроники, химии, металлургии, приборостроения и других высокотехнологичных отраслей, и в конечном итоге закончилось покорением космоса и появлением атомной энергетики. В 1990-е гг. с распадом СССР был осуществлён ещё один сдвиг, который привёл к утрате большой доли производственно-технологического базиса и переориентации экономики на торговые отношения, что к настоящему моменту обуславливает высокую зависимость России от экономических, финансовых и технологических внешних шоков. Так был запущен механизм санкционного давления на российские высокотехнологичные отрасли ещё задолго до дела Магнитского, присоединения Крыма и специальной военной операции на Украине. [1-2]. В настоящий момент перед Россией также стоит вопрос внутренних структурных преобразований, перехода к новой системе глобальных отношений на условиях равенства суверенных интересов стран и новой системе партнёров, что было подчёркнуто В. Путиным (Президент Российской Федерации) на пленарном заседании ВЭФ-2022. [3]. Всё это требует осмысление той роли, которую будет играть система государственного планирования, и задач, на решение который планирование будет направлено. Именно этим вопросам и была посвящена сессия ВЭФ-2022 «Центральное планирование: перевести силы в особый режим».
В России, действительно, имеются острые противоречия социально-экономического характера. Спикеры отметили: противоречие между необходимым уровнем занятости и уровнем производительности труда; противоречия пространственного развития, когда, решая крупные задачи на местах, государство оставляет территориям и их населению только отрицательные экстерналии (Д. Белоусов (Руководитель направления анализа и прогнозирования макроэкономических процессов, Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП)); противоречия стимулов повышения рождаемости и повышения качества жизни (И. Калабихина (Заведующая кафедрой народонаселения экономического факультета, ФГБОУ ВО «Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова»)); противоречие между возможностью обеспечить достойную жизнь в будущем и качеством жизни сегодня (М. Кузнецов (Директор, Восточный центр государственного планирования (ФАНУ «Востокгосплан»)). Можно сказать, что накопление и обострение этих проблем проистекает из специфики планового процесса 1990‑2010 гг., когда множились стратегии «всего и вся», которые, однако, не привели к существенному улучшению жизни людей.
Для Дальнего Востока на протяжении всего современного этапа развития наблюдается отставание темпов роста от общероссийского уровня (на Рисунке 1 представлена динамика последнего десятилетия).
Рисунок 1. Динамика ежегодного роста ВРП регионов ДФО в сравнении с темпом роста ВВП России в 2010-2020 гг.
Составлено автором по официальным данным Росстата
Из Рисунке 1 виден и неустойчивый характер динамики (когда есть значительное опережение в отдельные годы, которое не переходит в системный рост), и в целом невысокие темпы роста (что отклоняется от планового ориентира опережающего роста Дальнего Востока относительно общероссийского показателя). Причина кроется в том, что экономика Дальнего Востока нуждается в системных приоритетах для формирования условий роста и развития. Это обусловлено отдалённостью, более суровыми природно-климатическими условиями. Малонаселённость и небольшой размер экономики ведут к снижению рыночных стимулов для развития, так как отсутствует достаточный объём рынка и спроса. Следовательно, более высокими оказываются удельные издержки. Это касается как производства, так и инфраструктуры (социальной, энергетической, транспортной и проч.). В попытках обеспечить стимулы роста были созданы многочисленные документы стратегического планирования, которые, однако, не помогли решить эту проблему. [4-5]. В этом отношении следует подчеркнуть, что подготовка и утверждение стратегий не является средством автоматического решения проблем.
Система планирования, сложившаяся на современном этапе развития России, имеет специфические черты и ряд недостатков, которые отмечали все спикеры. Даже на федеральном уровне было принято большое количество плановых документов (более 150 ед. по оценкам В. Климанова (Директор, АНО «Институт реформирования общественных финансов» (ИРОФ); руководитель центра региональной политики, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС)). Если добавить к этому пул региональных стратегий, которые помимо общего социально-экономического вектора, были направлены на решение частных вопросов (например, стратегии развития транспортной инфраструктуры), то получаются уже сотни документов. Естественным следствием такого многообразия является расплывчатость целей, слабая согласованность (а часто противоречивость) целей разных документов и хаос в показателях, отражающих достижение этих целей. А это формирует практические непреодолимые препятствия для реализации принятых стратегических планов. По словам Ю. Морозовой (Заместитель председателя Правительства Камчатского края) это приводит к тому, что руководство региона одну стратегию пишет, чтобы она устраивала все согласовывающие ведомства, а другую стратегию имеет, чтобы её реализовывать.
Помимо этого, следует отметить, что сформировался своеобразных примат экономической стратегии, как той, которая обеспечит решение всех стоящих перед обществом проблем. Как следствие главным индикатором благополучного решения всех стратегических задач становится параметр роста ВВП. Ограничения этого взгляда подробно рассмотрены в работе [6]. Ярким примером неоднозначности действия принципа, лежащего в основе системы планирования, является обозначенное М. Кузнецовым (Директор, Восточный центр государственного планирования (ФАНУ «Востокгосплан»)) состояние «транзитного роста», когда рост экономики не сопровождается ростом качества жизни и доходов населения, характерное для регионов Дальнего Востока. Негативные тенденции миграции («голосование ногами») хорошо видны на Рисунке 2.
Рисунок 2. Динамика коэффициента миграционного прироста (на 10 тыс. населения) для регионов ДФО и России в целом в 2010-2021 гг.
Составлено автором по официальным данным Росстата
Более того, часто наблюдается явление, когда потенциал и ресурсы регионов Дальнего Востока обеспечивают рост экономики и благосостояния граждан в других регионах, но сами регионы Дальнего Востока не испытывают положительной динамики этих показателей. Эта система социально-экономических отношений, по нашему мнению, также укладывается в логику «транзитного роста». Объективные данные свидетельствуют о низкой удовлетворённости населения Дальнего Востока уровнем социального благополучия, что выражается в систематическом оттоке населения высокими и очень высокими темпами. Отдельные всплески могут быть связаны с реализацией крупных проектов и привлечением работников на них, а также со специальными усилиями по распределению потока внешних мигрантов, что, однако не влияет на системные пропорции. Это подтверждается и низкими показателями дальневосточных городов в рейтинге Индекса качества жизни, где для городов Дальнего Востока также характерно систематическое отставание от среднего по РФ уровня по всем 12 категориям, отслеживаемым рейтингом. [7].
Ориентированность на темп роста ВВП как ключевой показатель в плановом документе превращает экономику в «черный ящик», который обобщает большое количество вариантов, форм, механизмов, ресурсных и институциональных решений, но не определяет закономерности их действия и условия эффективного применения. [8]. Главная проблема, на наш взгляд, кроется в том, что этот высокоагрегированный денежный показатель блокирует возможность для оценки динамики объёма выпуска продукции в натуральных единицах измерения, что обеспечило бы сопоставимость измерителей во времени и пространстве.
Естественным следствием доминирования денежных измерителей роста и развития является и специфическая система оценки эффективности, которая ориентирована даже не на экономическую, а на финансовую эффективность планов стратегического развития. Это выступает дополнительным деструктивным фактором, препятствующим реализации стратегических задач, поскольку большинство из них имея крайне продолжительный жизненный цикл расцениваются как высокорисковые и не рекомендуются к финансированию со стороны банковского сектора (этот момент был отмечен в отношении развития гидроэнергетики на Дальнем Востоке на сессии ВЭФ-2022 «БАМ и Транссиб: как построить быстрее?»). Отсюда берёт начало процесс многочисленных секвестров, приостановок финансирования, переоценок проектов при каждом новом повороте конъюнктуры. С одной стороны, это приводит к растрате сил (чаще всего региональных администраций, которые обосновывают целесообразность реализации стратегических мероприятий), а, с другой стороны, это ставит инструмент планирования и достижения стратегических целей в зависимость от тактического финансирования и конъюнктурных условий.
Рекомендации для органов государственной и муниципальной власти заключается преобразовании самого взгляда на планирование и его ключевые принципы и основы.
Противоречия плановых ориентиров, которые были отмечены выше, требует признать, что процесс развития представляет собой набор в чём-то согласующихся, а в чём-то противоречащих друг другу планов различных экономических, социальных и прочих субъектов общественного процесса. А, следовательно, крайне маловероятно появление абсолютно согласованной стратегии, которая бы устраивала и одновременно удовлетворяла всех агентов. В этом смысле, опросы мнений и стремление учесть все желания населения и бизнеса в плановых документах обычно оказываются контрпродуктивными. Следовательно, большое значение приобретает комплексная система государственных приоритетов, включающая методики оценки и инструменты смягчения негативных последствий.
Если говорить о практической стороне плана, то необходимо определить параметры перспективной экономической структуры, которая должна быть построена. В общем смысле целесообразно формирование обширной обрабатывающей промышленности, что будет направлено на решение острых социально-экономических противоречий. Это позволит, с одной стороны, обеспечить технологическое развитие и снять зависимость от импорта оборудования по широкой номенклатуре. А, с другой стороны, при наличии плана по переподготовке кадров, решить вопрос низкого уровня производительности труда и снабдить возникающие производства соответствующей рабочей силой, создав стимулы для роста доходов населения. С точки зрения пространственного развития, эта организация обрабатывающей промышленности должна строиться на принципах максимизации местных экономических эффектов, что особенно важно для Дальнего Востока, когда в каждой государственной стройке, в каждом реализуемом проекте местные жители могли бы найти своё место. Это сопряжено с созданием дополнительного спроса на местный труд, продукцию местных предприятий, развитие системы кооперационных и подрядных отношений с местными компаниями, что должно снизить риски, связанные с колебаниями международной конъюнктуры.
Для реализации подобного подхода необходимостью прямо и чётко формулировать цели развития страны. Причём, гораздо более плодотворным видится подход, когда экономические цели вписываются в контур целей общественного развития. На сессии «Оценка состояния деловой среды, инвестиционного климата и инвестиционного потенциала в субъектах Российской Федерации» ПМЭФ-2022 уже звучали запросы на новые большие цели развития государства. Выстраивание новой системы глобальных отношений России с гарантией соблюдения суверенитета и более широкими возможностями для благополучия населения, по нашему мнению, является вполне достойной. Хотелось бы, чтобы текущий кризис стал поворотной точкой как в области планирования государственного развития, так и в области развития нашего общества, обеспечив населению и регионам широкие возможности для самореализации и повышения уровня жизни.
И в заключении следует сказать, что реализация таких целей должна быть сопряжена с разработкой гораздо более общиной системы показателей эффективности. Совершенно справедливо мнение С. Кирова (Член правления, первый заместитель генерального директора, ПАО «РусГидро»): когда строили каскад волжских ГЭС не думали про EBITDA, а думали про развитие страны и её промышленности. В плане ГОЭЛРО большую роль играли идеологические (развитие Сибири и Дальнего Востока как самостоятельная ценность) и военно-стратегические (обеспечение устойчивости промышленности в случае начала войны) приоритеты. И именно эти аспекты эффективности обеспечили устойчивость и обороноспособность страны в годы Второй Мировой войны.
Список источников:
1. Тимофеев А. История ограничений: почему санкции против России были всегда // https://www.gazeta.ru/social/2022/03/03/14596663.shtml, 03.03.2022.
2. История американо-российских и российско-американских санкций // https://ria.ru/20210415/sanktsii-1728420320.html, 15.04.2021.
3. Стафеева Е. 6 ключевых тезисов разворота на Восток, которые провозгласил Владимир Путин на острове Русский // https://life.ru/p/1522056, 07.09.2022.
4. Минакир П.А. Новая стратегия развития Дальнего Востока России: оценка и перспективы // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право, № 4 (36), Т. 7, 2014, с 6-14.
5. Минакир П.А. «Восточная государственная социально-экономическая политика»: миссия (не)выполнима? // Пространственная экономика, № 2, Т. 17, 2021, с 7-15.
6. Галушка А.С., Ниязметов А.К., Окулов М.О. Кристалл роста к русскому экономическому чуду // М., ООО «Наше завтра», 2021. — 360 с.
7. База данных. Индекс качества жизни // https://citylifeindex.ru/database, 21.09.2022
8. Минакир П.А. Стратегии для России и в России // Пространственная экономика, № 1, Т. 17, 2021, с 7-17.
Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.
