Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии ПМЭФ-2021 «Устойчивое развитие северных территорий и коренных народов».
Автор: Сергеев Игорь Борисович, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры экономики Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
В историко-экономическом контексте основной причиной освоения развитыми странами территорий, где проживают различные представители коренного населения, стали природные (в основном минеральные) ресурсы, требующиеся со второй половины XIX века быстро растущим экономикам сначала Европы, а затем и Северной Америки. Впоследствии, к ним присоединились и страны Юго-Восточной Азии. Обширная география распределения полезных ископаемых по всему земному шару обусловила устремление к месторождениям нефти, угля, металлических руд, драгоценных камней десятков и сотен тысяч малых и крупных добывающих компаний. В результате чего стали возникать сложные и глубокие конфликты между пришедшим капиталом и коренным населением, о решении которых стали задумываться только во второй половине XX века. Такого рода конфликты возникали и продолжают возникать не только в международном масштабе, но и внутри отдельных стран. Однако результат развития конфликтных ситуаций один — пострадавшими становятся, как правило, коренные жители.
В Российской Федерации коренные малочисленные народы — это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. К коренным малочисленным народам Севера (далее — КМНС) отнесены менее 50 народов. Более половины КМНС проживают на территории Арктической зоны [1] нашей страны, из них две трети за пределами городских поселений.
Специфика развития отечественной экономики характеризуется тем, что в Арктической зоне со времен Советского Союза активно работают добывающие компании: угольные, нефтегазовые, горнорудные. На них приходится основная доля хозяйственной активности в макрорегионе. Также на жизнедеятельность КМНС существенное влияние оказывают предприятия транспорта (в первую очередь, связанные с Северным морским путем) и структурные подразделения Министерства обороны.
После распада Советского Союза и ликвидации централизованно-планируемой экономики обострились социально-экономические проблемы КМНС: отсутствие институтов поддержки развития хозяйственной деятельности в условиях формирования рыночной экономики, а следовательно, неготовность промысловых и других предприятий к работе в новых условиях; недофинансирование и отток кадров из систем здравоохранения и образования; ухудшение экологической обстановки и интенсивное истощение природно-ресурсной базы из-за ослабления контроля за хозяйственной деятельностью со стороны государства; отсутствие эффективных механизмов урегулирования отношений с добывающими компаниями. К перечисленным добавилась еще одна проблема — климатические изменения и их негативное влияние на состояние биоресурсов.
С 1990-х годов в России начался новый этап развития социально-экономических отношений между бизнесом, правительством, общественными организациями и, непосредственно, представителями КМНС для формирования новой системы экономической, социальной и правовой поддержки последних.
Дискуссия
Очевидно, что местной хозяйственной системе, ориентированной не столько на получение прибыли, сколько на сбалансированное использование обширных земель и биоресурсов, которой придерживается коренное население, невозможно конкурировать с пришедшим крупным бизнесом. У добывающих компаний [2], располагающих несравненно превосходящими капитальными и технологическими ресурсами, приоритетными являются объемы производства и получение максимальной прибыли. В. Крюков отмечает, «отличительная особенность „экономики высоких широт“ состоит в наличии двух основных сегментов. Это традиционная хозяйственная (как правило, нетоварная) деятельность коренных жителей Севера и Арктики и проектная (как правило, ресурсно-ориентированная) деятельность по освоению минерально-сырьевых и прочих ресурсов, развитию городов и поселений» [3]. Естественно, что в этой «дуэли» побеждает крупный бизнес.
Исходя из вышеизложенного, ключевой задачей как для общества, так и для государства становится разрешение данного противоречия. В соответствии с Конституцией РФ наша страна придерживается модели социально ориентированной рыночной экономики. Это обстоятельство предопределяет путь решения задачи — поиск варианта совместного сосуществования, так как важны и развитие предприятий минерально-сырьевого сектора, который является основой экономики страны, и сохранение самобытных КМНС, их культуры, языка и накопленных многими поколениями знаний об окружающей природной среде.
Правительство РФ в последние двадцать лет уделяет серьезное внимание проблемам и перспективам развития коренных народов российского Севера. В 2009 г. им принята «Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Но вместе с тем, представляется не совсем верным отраженное в ней понимание устойчивого развития КМНС, как «укрепление их социально-экономического потенциала, сохранение исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей на основе целевой поддержки государства и мобилизации внутренних ресурсов самих народов в интересах нынешнего и будущих поколений» [4].
Есть два аргумента «против». Во-первых, бюджетная поддержка в виде субсидий и дотаций порождает иждивенческие настроения у многих их получателей. И это в полной мере относится к КМНС. Зарубежный опыт показывает, что часто представители коренного населения привыкают к получению субсидий от государственных бюджетов и специализированных фондов и уже не стремятся самостоятельно влиять на качество своей жизни. Во-вторых, не должно быть целью «сохранение исконной среды обитания и традиционного образа жизни». Сохранить исконную среду обитания, в силу разных причин, практически невозможно. Ее изменит то же глобальное потепление. А сохранение традиционного образа жизни — это фактически консервация и замедление развития коренных народов Севера. Жизнь представителей КМНС должна меняться в силу изменения жизненных обстоятельств, так же, как и у других жителей страны.
Важным условием устойчивого развития коренного населения Севера становится его вовлечение в процесс управления всякой хозяйственной деятельностью, которая осуществляется на земле его обитания (за исключением военных объектов). Это связано с тем, что любая из пришедших компаний может завершить свою работу в данном регионе и покинуть его. Причин для этого много: от исчерпания полезного ископаемого в разрабатываемом месторождении до изменения рыночной конъюнктуры. Уход крупной компании означает: сокращение рабочих мест; падение объема заказов для местных подрядчиков; уменьшение доходов регионального и местного бюджетов. Представители КМНС должны быть в курсе предстоящих изменений и, в определенной мере, влиять на них.
Из мирового опыта известны четыре основные формы социального партнерства между крупным бизнесом и местными сообществами: а) сотрудничество на основе формальных и неформальных соглашений; б) государственно-частное партнерство; в) корпоративная социальная ответственность; г) социальная лицензия на деятельность [5]. Все они базируются на контрактных отношениях и позволяют организовать многостороннее сотрудничество между государством, бизнесом, общественными организациями и, непосредственно, представителями КМНС.
В российской практике наибольшее распространение получили сотрудничество на основе формальных и неформальных соглашений и корпоративная социальная ответственность. В первом случае сотрудничество проявляется в создании общественных организаций, защищающих интересы коренного населения, организации их взаимодействия с представителями крупного бизнеса и государственных структур, заключении различных коллективных контрактов, нацеленных на решение жизненно важных вопросов для КМНС в области экономики, социальной сферы, защиты окружающей природной среды. Во втором случае компании, особенно публичные акционерные общества, добровольно берут на себя выполнение обязательств по финансовой, социальной и организационной поддержке местного населения и поддержания экологически благоприятной ситуации в регионе своей производственной деятельности. Безусловно, обе формы социального партнерства приносят ощутимые положительные результаты.
Но важно активизировать работу в развитии и такой формы социального партнерства между местным населением и добывающими компаниями как социальная лицензия на деятельность. Одна из трактовок социальной лицензии — это неформальное согласие местных жителей на деятельность компании. Концепция социальной лицензии на деятельность фокусируется на двустороннем равноправном взаимодействии коренного местного населения и компаний, осваивающих природные ресурсы на его территориях [6]. И что является особенно важным, это продолжающийся процесс, требующей от местного сообщества и серьезной работы с менеджментом добывающих компаний, и более высокую степень ответственности за свои требования. Очевидно, что согласованные между собой механизмы корпоративной социальной ответственности и социальной лицензии могут образовать намного более эффективную форму социального партнерства КМНС и крупного бизнеса, что отвечало бы интересам всех сторон.
Выводы
Проблемным элементом социально-экономической системы современной России по-прежнему является организация взаимодействия сообществ КМНС с крупными предприятиями, ведущими хозяйственную деятельность в регионах Севера. Особую остроту конфликты приобретают там, где работают природоэксплуатирующие компании, в первую очередь — добывающие. Разработка месторождения полезного ископаемого затрагивает важную область хозяйственной жизни коренного населения — земли, пастбища, биологические ресурсы. Поэтому поиск взаимных компромиссов в использовании природно-ресурсной базы, внедрение новых ресурсосберегающих технологий, справедливая компенсация нанесенного ущерба, продуманная государственная региональная политика остаются актуальными задачами, от решения которых зависит устойчивость развития КМНС.
Следует пересмотреть отношение государства и общества к поддержке КМНС. Нужно не только защищать их социально, поддерживать самобытность и традиционный образ жизни, но и помогать развиваться в быстро изменяющемся мире, находить новые формы хозяйственной жизни, научиться конструктивно сотрудничать с крупным бизнесом. Главное — дать КМНС возможность реально влиять на свое развитие, а не оставаться зависимыми от государства и корпораций.
Представителей КМНС следует более активно привлекать к управлению хозяйственной жизнью на территориях их проживания. Целесообразно развивать такие формы социального партнерства как корпоративная социальная ответственность и социальная лицензия на деятельность. В случае их взаимного согласования и наличия эффективных механизмов их реализации, данные формы в комплексе могут существенно повысить эффективность взаимодействия коренного населения и бизнеса. Возможно пойти и дальше — привлекать профессионально подготовленных представителей КМНС к участию в системе корпоративного управления добывающих компаний, включая членство в совете директоров на временной основе и (возможно) с ограничением полномочий. Представляется, что это было бы справедливой и полезной организационной новацией.
[1] Павленко В.И., Петров А., Куценко С.Ю., Деттер Г.Ф. Коренные малочисленные народы российской Арктики (проблемы и перспективы развития) // Экология человека, № 1, 2019. С. 27-28. (дата обращения: 12.06.2021)
[2] Предприятия других отраслей (морского, речного и воздушного транспорта, пищевой промышленности, лесозаготовительной и прочих) также оказывают влияние на уклад хозяйственной жизни КМНС, но в значительно меньшей мере.
[3] Крюков В.А. Северная коллизия «пространства — времени» // ЭКО, № 3, 2016. С. 3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/severnaya-kolliziya-prostranstva-vremeni(дата обращения: 12.06.2021)
[4] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. N 132-р. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_84814/d9c2efb4aea01de7f443b9e5f0c655df45e48b5f/ (дата обращения: 12.06.2021)
[5] Социальная Арктика. Практики социального партнерства в развитии арктических территорий: научно-аналитический доклад / Е.Е. Торопушина, Е.П. Башмакова, Л.А. Рябова; под науч. ред. Е.Е. Торопушиной. — Апатиты: Издательство ФИЦ КНЦ РАН, 2020. с. 14.
[6] Социальная Арктика. Практики социального партнерства в развитии арктических территорий: научно-аналитический доклад / Е.Е. Торопушина, Е.П. Башмакова, Л.А. Рябова; под науч. ред. Е.Е. Торопушиной. — Апатиты: Издательство ФИЦ КНЦ РАН, 2020. 21-22 с.
Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.
