Климатическая повестка как новый механизм регулирования и основа для формирования многополярной модели глобального развития

Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии ПМЭФ-2024 «Климатическая повестка ЕАЭС, ШОС, БРИКС: партнерство для устойчивого развития».

Глобальная климатическая повестка во многом определяет видение дальнейшего цивилизационного развития, вносит большой вклад, объединяя усилия стран, в достижение целей устойчивого развития, способствует формированию на международном уровне институциональной основы для экспертизы и выработки совместных решений.

В последнее время повестка становится более разноплановой, наблюдается усложнение механизмов, для решения вопросов создаются многосторонние и многоуровневые системы взаимодействия. Справедливо задать вопрос, почему в условиях обострения мирового кризиса и противоречий между странами и регионами по вопросам развития мировой экономики климатическая повестка сохраняет актуальность? В определенной степени это обусловлено общественным запросом: население требует от правительств своих стран активных действий по предотвращению климатических изменений, усиливается конкуренция между странами и корпорациями за лидерство в создании новой финансово-технологической инфраструктуры экономики, а также формируется новое мировоззрение, включающее отказ от принципа обеспечения прибыли любой ценой в пользу концепции устойчивого развития.

Признание международным сообществом значимости климатических изменений в планетарном масштабе означает, что решения могут быть найдены только на глобальном уровне. Парижское соглашение (2015) [1] в отличие от Киотского протокола (1997) [2] обеспечило новый этап развития углеродного регулирования, определив в качестве приоритетных задачи по снижению выбросов парниковых газов антропогенного происхождения, развитию систем накопления и поглощения выбросов парниковых газов, а также необходимость мероприятий по адаптации к изменению климата. Однако соглашение не содержит каких-либо конкретных мер по снижению выбросов парниковых газов, инициатива передается на уровень стран и регионов. Ведущие экономики мира, поддержав цели и меры по снижению антропогенной нагрузки на планету, тем самым признали необходимость перехода к качественно новой модели низкоуглеродного развития, основанной на более «чистых» и доступных источниках энергии.

Обострилась дискуссия о скорости и масштабе необходимых преобразований, а также последствиях для экономики и общества.
Для мировых лидеров важно не только осмыслить сложные и часто противоречивые аспекты климатической проблематики, но и, формируя программу действий на национальном уровне, оставаться в рамках глобальной повестки и научного консенсуса. Включение лидерами стран вопросов об изменении климата в повестку саммитов способствует прогрессу и обеспечивает гармонизацию решений в сферах экологии, здравоохранения, развития общества и экономики.

Сессия «Климатическая повестка ЕАЭС, ШОС, БРИКС: партнерство для устойчивого развития» была организована по инициативе ЕЭК в рамках Петербургского международного экономического форума. Как справедливо отметил министр по торговле Евразийской экономической комиссии Андрей Слепнев, открывая сессию: «Партнерство в контексте климатической повестки становится важнейшим компонентом не только вопросов устойчивого развития, но и международного сотрудничества в целом» [3]. 

Россия определила цель — переход к низкоуглеродной модели развития с перспективой достижения углеродной нейтральности к 2060 г. Последствия изменения климата отнесены к вызовам в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (указ Президента Российской Федерации от 19.04.2017 г. № 176), реализуется Национальный план адаптации отраслей и регионов к изменениям климата, принят закон «Об ограничении выбросов парниковых газов», введена обязательная углеродная отчетность для крупных эмитентов, и созданы условия для инициации климатических проектов. Россия декларирует необходимость максимально полного учета поглощающей способности экосистем. В стратегии низкоуглеродного развития России, принятой в 2021 году, основной акцент сделан именно на этом способе митигации (меры смягчения): при реализации целевого сценария, к 2050 году предполагается выбросы ПГ сократить на 289 млн тонн, а поглощение увеличить на 665 млн тонн CO2-эквивалента по сравнению с уровнем базового 2019 года, то есть приоритет отдан мероприятиям по поглощению [4]. Российский опыт формирования национального климатического законодательства и углеродного регулирования может стать основой для определения экологических и/или климатических ориентиров (бенчмарков) для ЕАЭС, ШОС, БРИКС. Правительством приняты базовые нормативные документы, определяющие объёмы сокращения выбросов парниковых газов, методику их учёта, меры рыночного, финансового и правового характера, стимулирующие низкоуглеродное развитие, и многое другое. Россия уделяет большое внимание вопросам таксономии, ведет системную работу по созданию Единой национальной системы мониторинга климатически активных веществ [5]. Формирование национальной методологии повысит статус российской экспертизы на международном уровне, в том числе при переговорах о мерах адаптации экономики и населения к климатическим изменениям.
Достижением стало подписание на площадке ПМЭФ протокола о намерениях между Федеральной службой по аккредитации и Глобальным углеродным советом о признании аккредитации российских органов при валидации и верификации выбросов парниковых газов. Это открывает новые перспективы для расширения сотрудничества с зарубежными странами в области торговли углеродными единицами. Для России совместная работа с Глобальным углеродным советом важна для формирования общих подходов к климатической проблематике в составе дружественных многосторонних форматов.

Депутат Госдумы, председатель Всероссийского общества охраны природы Вячеслав Фетисов обозначил необходимость решительных действий: «Если говорить с точки зрения выстраивания отношений, то мы, с моей точки зрения, должны понимать, в чем наша сила сегодня. Вода, леса, болотно-водные ресурсы, Арктика, продукты питания. Я бы начинал уже таким образом разговаривать с внешним миром. Партнеры должны понимать, от нас зависит много в их будущей жизни» [3].

Таким образом, Россия сегодня входит в число стран, способных определять на глобальном уровне вектор развития климатической повестки, формировать представление об эффективных способах перехода к низкоуглеродной экономике, а также активно участвовать в определении базовых стратегий развития ведущих регионов мира, опираясь на научные данные. Россия, занимая лидирующие позиции по целому ряду направлений технологического развития, способна предложить странам-партнерам экологические или климатические ориентиры (бенчмарки) с перспективой их последующего возможного распространения на ЕАЭС, ШОС, БРИКС и т. д.

Лидерство и противоречия в позициях развитых и развивающихся стран по климатической повестке

Современное представление об изменении климата связано с глобальным явлением, проявившимся вследствие накопления парниковых газов в атмосфере. Особенность парниковых газов заключается в том, что они равномерно распределяются в атмосфере Земли, т. е. не имеют локального характера влияния. Проблематика парникового эффекта не только стала предметом научных дискуссий о формировании климата, но и привлекла широкий общественный интерес. Новизна климатической повестки XXI века связана с выявлением пределов потенциального антропогенного воздействия на биосферу планеты, в отличие от ресурсных ограничений в понимании Р. Мальтуса в XVII веке [6] или в докладе Римскому клубу 1972 года «Пределы роста» [7].

Для достижения целей снижения выбросов парниковых газов важно учитывать позиции различных стран и придерживаться принципа общей, но дифференцированной ответственности. Переговоры по вопросам климата, как правило, учитывают позицию участников в отношении как действий по смягчению последствий глобального потепления путем уменьшения антропогенного воздействия на окружающую среду за счет снижения или ограничения выбросов парниковых газов, так и действий по адаптации к последствиям климатических изменений. В первом случае основой являются коллективные договоренности на уровне субъектов, например стран или субнациональных объединений, о совместных принципах и подходах к решению приоритетных задач в области климата. Парижское соглашение (2015) указывает на важность мер адаптации, включая обеспечение прямого финансирования адаптационной деятельности. Во втором случае речь идет о разработке конкретных действий и мероприятий на уровне конкретных групп стейкхолдеров (регионов, предприятий, населения и других) для повышения их способности справляться с такими последствиями, снижения их уязвимости относительно климатических рисков. В этой связи крайне важно показывать одинаковую значимость вопросов смягчения и адаптации.

По прогнозам ООН, основной прирост населения, а значит и рынков сбыта, приходится на развивающиеся страны, поэтому основные ресурсы будут «притягиваться» этими регионами. Развивающиеся страны в большинстве случаев следуют траектории развития более развитых стран (урбанизация, индустриализация, приоритетное развитие личного транспорта по отношению к общественному транспорту и др.). 

Ожидаемый рост потребления энергии и других ресурсов в развивающихся странах усилил обеспокоенность развитых стран и побудил их к формированию защитных механизмов, заявлениям о необходимости перестройки энергетической системы и сокращения антропогенных выбросов за счет отказа от потребления ископаемого топлива. Развитые страны выступили коалицией для формирования глобальной системы ограничительных механизмов использования углеводородов, включая директивную поддержку возобновляемых технологий, базирующейся на твердой идеологической основе и популяризации климатических идей для формирования лояльного общественного мнения. На уровне ОЭСР (2009) и АСЕАН (2010) были представлены конкурирующие концепции «зеленой экономики» и «зеленого роста». Востребованность «зеленой» политики в развитых странах в этот период во многом связана с отсутствием альтернативных концепций экономического роста и убежденностью политических элит в правильном выборе способа быстрого перехода на новый технологический уклад для сохранения лидирующих позиций в мировой экономике.

Все больше экономистов, основываясь на эмпирических данных об использовании ресурсов и выбросах парниковых газов, отрицают концепцию зеленого роста, делая вывод, что зеленый рост, вероятно, будет ошибочной целью и что следует искать альтернативные стратегии развития [8]. Кроме того, учет выбросов и поглощения парниковых газов в мире не в полной мере отражает объективную картину, применяемые методики нуждаются в совершенствовании, с учетом того, что климатические данные все чаще используются для международных сопоставлений, в том числе как фактор конкурентоспособности производителей из разных стран [9]. Очевидно, что развитые страны сегодня повсеместно используют климатическую проблематику для обоснования протекционизма и защиты своих рынков. «В международном измерении климатическая повестка больше теряет свой объединительный характер, превращается в арену противостояния и продвижения интересов тех самых групп, государств, компаний, течений. Санкционный инструментарий все больше и больше будет применяться в скрытой либо в открытой форме. <...> В виде готовности помочь, если вы будете это делать, и в виде готовности наказать, если вы это не будете делать», — Александр Панкин, заместитель министра иностранных дел Российской Федерации [10].

Таким образом, на современном этапе климатический дискурс проецирует влияние двух базовых идей — обеспечение энергетической безопасности и поиск новой модели интенсивного развития. ЕАЭС, БРИКС и ШОС, объединяя страны с быстро развивающимися экономиками, выступают противовесом коалициям развитых стран. Потенциал объединения ресурсов и кооперации стран-участниц в рамках климатической повестки огромен и может стать основным драйвером экономического развития крупнейших регионов мира на ближайшие десятилетия.

«Зеленая» трансформация и актуальные подходы к развитию климатической повестки на пространстве ЕАЭС и БРИКС

В последние годы заметно усилилась потребность во внутриблоковых коммуникациях по вопросам климата. Формат ШОС, ЕАЭС и БРИКС позволяет сформировать консолидированную позицию крупнейших экономик мира по важнейшим вопросам климатического регулирования, развития углеродных рынков, а также способов достижения глобальных целей устойчивого развития (ЦУР).

Сегодня ЕАЭС, ШОС, БРИКС — это объединение дружественных для России стран. В Климатической доктрине Российской Федерации [11] подчеркивается важность развития взаимовыгодного сотрудничества по вопросам, связанным с изменением климата. Заместитель председателя Правительства РФ А. В. Новак подчеркнул важность климатической повестки и энергоперехода как на национальном уровне, так и для взаимодействия с партнерами из ШОС, БРИКС, ЕАЭС [12].

Россия, Китай и Казахстан занимают активную позицию в климатической повестке и выступают драйверами по многим вопросам. Страны намерены стать углеродно нейтральными к 2060 году, а Киргизия и Узбекистан уже к 2050 году. В 2023 году Китай актуализировал политику в области устойчивого развития, создал систему торговли углеродными единицами, активно развивает «зеленые» финансовые инструменты и другое. Китай, который первоначально занимал сдержанную позицию в отношении климатической повестки, ускорил переход к «чистым» технологиям, а инвестиционные круги рассматривают потенциал мировой низкоуглеродной экономики как новый рынок сбыта для китайских технологий. Как отмечалось ранее, Россия занимает проактивную позицию. «Мы полагаемся на энергоэффективность, энергоемкость. Наши подходы себя оправдали. Эксперимент, который у нас проходит на Сахалине и к которому все скептически относились, доказывает это — регион выдерживает взятые на себя обязательства. К 2025 году все-таки, скорее всего, он будет углеродонейтральным», — заявил на сессии Руслан Эдельгериев, помощник Президента Российской Федерации, специальный представитель Президента Российской Федерации по вопросам климата [10].

Роль Евразийского экономического союза (ЕАЭС) в современном мире растет. Страны — участницы Союза вносят свой вклад в международные усилия по борьбе с изменением климата. Одно из стратегических направлений развития Союза до 2025 года — разработка концепции «зеленой» трансформации, делающей ставку на повышение ресурсной эффективности экономик одновременно со снижением нагрузки на окружающую среду и климат.

На уровне Евразийского межправительственного совета определены единые подходы к регулированию климатической повестки в рамках союза, в частности, определены следующие направления сотрудничества: анализ национального законодательного регулирования в климатической сфере и подготовка предложений по развитию общих подходов в данной сфере; разработка предложений по формированию совместных рыночных и нерыночных механизмов углеродного регулирования для достижения целей Парижского соглашения; определение мер стимулирования низкоэмиссионной трансформации в следующих отраслях с учетом компетенции: транспорт, энергетика, металлургия, химическая промышленность, строительство, сельское хозяйство; Евразийские инициативы низкоуглеродного развития; зеленое финансирование; формирование Банка климатических технологий и цифровых инициатив; координация в сфере международных торговых отношений по вопросам климатической повестки и иное взаимодействие в целях продвижения интересов государств — членов ЕАЭС в климатической сфере на международной арене [13].

Евразийской экономической комиссией совместно с государственной корпорацией ВЭБ.РФ и Центром зеленых финансов Международного финансового центра «Астана», являющимися национальными разработчиками таксономий Российской Федерации и Республики Казахстан, подготовлены критерии зеленых проектов стран Евразийского экономического союза (модельная таксономия) [14]. Подготовка модельной таксономии направлена на стимулирование и сближение позиций стран-участниц в вопросах зеленого финансирования, определения критериев оценки проектов (критерии зеленых проектов). Важно добавить, что в основе модельной таксономии использован отраслевой подход, учитывающий уровень углеродоемкости и потенциал снижения выбросов парниковых газов. В настоящее время в мире насчитывается порядка 15 национальных систем, включая таксономии Европейского союза, Китайской Народной Республики, Российской Федерации и Республики Казахстан.

Разработка и гармонизация национальных таксономий на пространстве ШОС также будет способствовать развитию новых финансовых инструментов и решению задач ускорения экономического развития. До недавнего времени объединение ШОС развивалось преимущественно как платформа для взаимодействия в сфере безопасности и развития политического диалога. На уровне объединения важно учитывать прогресс, достигнутый странами-участницами в области устойчивого развития и климатической повестки (зеленая таксономия, финансовая и нефинансовая отчетность, климатические проекты и другое), для учета в переговорных процессах.
В рамках председательства в БРИКС, Россия инициировала создание контактной группы по климату и устойчивому развитию в целях расширения взаимодействия с профильными ведомствами стран-партнеров. В качестве основных тем определены вопросы справедливого перехода, углеродного ценообразования, принятие мер по адаптации и природоохранные мероприятия. Страны БРИКС — крупнейшее объединение развивающихся экономик мира — определили климатическую тему для формирования единой платформы. Межгосударственная ассоциация БРИКС была создана в 2006 г., тогда в ее состав вошли Бразилия, Россия, Индия и Китай, позднее к ним присоединилась ЮАР. В этом году членами БРИКС также стали ОАЭ, Египет, Иран и Эфиопия. Население государств БРИКС составляет около 3,5 млрд человек, или более 40 % населения мира. БРИКС обеспечивает 31,5 % мирового ВВП по паритету покупательной способности и обходит по этому показателю G7.

В соответствии с Форталезской декларацией (2014) [15] все государства — члены БРИКС обязались коллективно решать проблемы, связанные с изменением климата, руководствуясь основными положениями Рамочной конвенции ООН об изменении климата (1992) [16]. Страны БРИКС, принимая на себя обязательства по сокращению выбросов, подчёркивают в дискуссиях, что в течение длительного времени развитые страны переносили на их территорию энергоемкие и часто опасные для окружающей среды производства, руководствуясь собственной выгодой и ограничивая передачу инновационных технологий.

Таким образом, тема дифференцированной ответственности государств при определении вклада в снижение антропогенной нагрузки является платформой для стран — участниц БРИКС. Учитывая масштабы экономики стран-участниц, БРИКС имеет огромный потенциал для коллективного решения задач энергетической безопасности и создания выгодных условий для финансирования климатических проектов.

Формирование открытой системы торговли углеродными единицами

Глобальная политика, направленная на повышение прозрачности и сопоставимости данных по климатическим проектам, стандартизацию таксономий и ужесточение требований к раскрытию информации в области климата, имеет важнейшее значение для привлечения инвестиций. Противодействие климатическим изменениям зависит от предоставления финансирования, передачи технологий и другой поддержки. Реализация зеленых проектов требует финансирования, а значит, важно обеспечить доступ к рынкам капиталов стран-участниц, создавать финансовые инструменты. Это общая задача для стран, входящих в ЕАЭС, ШОС и БРИКС. По разным оценкам, на глобальном уровне для достижения нулевых выбросов к 2050 году потребуется увеличить инвестиции в низкоуглеродные технологии с 900 миллиардов долларов в 2020 году до 5 триллионов долларов в год к 2030 году [17]. 

Страны БРИКС создали контактную группу по климату и устойчивому развитию, а также предложение о создании партнерства БРИКС по открытым углеродным рынкам. Это важная тема для углубления сотрудничества, включая сближение позиции стран-партнеров по валидации и верификации результатов климатических проектов, а также создание взаимовыгодных условий для торговли углеродными единицами. В ходе сессии состоялось выступление директора по устойчивому развитию РУСАЛ Елены Мякотниковой, которая представила лесной климатический проект, по итогам которого было выпущено рекордное количество углеродных единиц в Российской Федерации [3].

Россия заинтересована в доступности созданного реестра углеродных единиц внешним потенциальным покупателям, готова предложить своим партнерам, например в рамках председательства в БРИКС, свою методологию для гармонизации подходов и инструментов при операциях с углеродными единицами.

Формирование независимой системы углеродного регулирования, включая стандарты и методологию оценки углеродных единиц, обеспечит странам-партнерам большую самостоятельность в международных переговорах. Россия предлагает создавать систему торговли углеродными единицами, избегая барьеров и дискриминационных условий на внешних рынках. 

В заключение важно отметить, что, какие бы системы по ограничению выбросов парниковых газов ни создавались, в долгосрочной перспективе все эти усилия будут способствовать глубинным изменениям в организации производства и потребления. Дальнейшее устойчивое развитие многих стран определяется пониманием климатических рисков.

Рекомендации для органов государственной и муниципальной власти

Для сохранения Россией лидирующих позиций провести комплексную работу по формированию экологических и/или климатических ориентиров (бенчмарков) с перспективой их последующего распространения на другие страны и ЕАЭС, ШОС, БРИКС.

Обратить внимание, что растет число стран, в частности участниц ВТО, оспаривающих правомерность введения механизмов трансграничного углеродного регулирования как не соответствующих международным правилам свободного рынка. Пограничный корректирующий углеродный механизм стал своего рода аналогом таможенной пошлины в ЕС. Важно оценить риски создания аналогичных механизмов отдельными странами Азии и Америки, в том числе участницами БРИКС и других дружественных объединений.
Оценить последствия создания «Единой национальной системы мониторинга климатически активных веществ» для объединений ШОС и ЕАЭС.

Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.