Некоторые аспекты государственной стратегии пространственного развития территорий

В статье используются материалы экспертного заключения Федосеева И.В. «Сенековский корабль инфраструктурных облигаций» по итогам сессии деловой программы ПМЭФ-2022 «Инфраструктурные облигации как эффективный механизм развития регионов». [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://roscongress.org/sessions/spief-infrastrukturnye-obligatsii-kak-effektivnyy-mekhanizm-razvitiya-regionov/about/ и экспертного заключения «Город-страна: агломерация и ее пределы» по итогам сессии деловой программы ПМЭФ-2022 «Пространственный каркас: возможно ли создать мегаагломерации в России?» [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://roscongress.org/sessions/spief-prostranstvennyy-karkas-vozmozhno-li-sozdat-megaaglomeratsii-v-rossii/about/.

Введение

В рамках панельных дискуссии «Пространственный каркас: возможно ли создать мегаагломерации в России?» и «Инфраструктурные облигации как эффективный механизм развития регионов» Петербургского международного экономического форума — 2022 с разных сторон обсуждались новые вызовы для государственного пространственного планирования и реализации этих планов, в том числе обеспечение их инвестиционными ресурсами. Агломерационный эффект изучается учеными десятки лет и, при имеющихся недостатках (здесь диапазон рассуждений может быть от вреда экологии и здоровью человека в урбанизированной антропогенной среде до проблем усугубления дисбаланса в инфраструктурной обеспеченности агломераций и территорий вне агломерации), за эти годы явно выявлены его положительные эффекты — снижаются удельные затраты на производство продукции, обеспечение ресурсами, в том числе трудовыми, синергетические эффекты от кооперации и концентрации производств, возможности по обеспечению безопасности граждан и качества их жизни, их среды обитания.

При этом, на данный момент, агломерации как пространственно-экономическая структура отсутствуют в документах государственного стратегического территориального планирования. Вместо них проблему диспропорции экономического развития отдельных территорий и использование эффектов концентрации и кооперации, синергетических эффектов берут на себя макроэкономические регионы. Далее в статье предпринята попытка проанализировать новые вызовы для государственного территориального планирования, которые необходимо учитывать при выстраивании государственной иерархической системы стратегического планирования вообще и планирования развития территорий, в частности. Отдельно исследуются новые финансовые инструменты — инфраструктурные облигации как инструмент реализации особой формы государственно-частного партнерства именно в сфере инфраструктурного строительства.

Материалы и методы

При проведении исследования в качестве исходных данных были использованы законодательные акты сферы стратегического планирования РФ, действующие с 2014 года, опубликованные в официальных источниках, материалы сессий деловой программы «Пространственный каркас: возможно ли создать мегаагломерации в России?» и «Инфраструктурные облигации как эффективный механизм развития регионов» Петербургского международного экономического форума — 2022, кроме того, учитывались результаты предыдущих исследований авторов, иные исследования по вопросам теории агломерации, влияния макроэкономических факторов на социально-экономическое развитие государства, пространственную трансформацию его экономики.

Результаты и их обсуждение

Государство берет на себя ряд функций общего целеполагания для задания вектора развития, сокращения непроизводительного расходования ограниченных ресурсов. Деятельность государства в сфере планирования позволяет сформировать как комплекс стратегических задач развития экономики, формирования общественных отношений и гражданской позиции, так и определить сопутствующие задачи ресурсного обеспечения и пространственной дифференциации.

Сама система государственного стратегического планирования [2] находится в стадии трансформации и упорядочивания ее иерархической структуры. Например, ключевой для системы стратегического планирования документ — стратегия социально-экономического развития РФ — на текущий момент формализован только через утвержденный «Перечень инициатив социально-экономического развития...» [1]. Очевидно, что стратегия — это особый документ, содержащий уже в самом себе, через иерархическую структуру целеполагания (видение, миссия, комплекс экономических целей), механизмы пролонгации на следующий плановый период, взаимной увязки целей для достижения ключевой цели развития, которой подчинены цели более низкого порядка сложности. Поэтому остается потребность в создании именно стратегии социально-экономического развития страны. Тем более, что указанный Перечень в большей степени оперирует задачами распределения государственного бюджета, а это около 40% ВВП, либо вообще создает проекты в социальной сфере.

Проблемы территориального планирования в РФ проистекают именно из-за обеспечивающего, подчиненного главной стратегии социально-экономического развития характера документов территориального планирования. Не имея утвержденного комплекса целей развития, невозможно производить однозначное их территориальное «распыление» и привязку к субъектам. Именно поэтому существующая Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 [3] может быть расценена как документ, решающий только очевидные явные диспропорции в пространственном развитии экономики страны.

Пять целевых макропоказателей «Стратегии пространственного развития...» направлены на снижение диспропорций в экономическом развитии отдельных регионов и абсолютно не решают ключевые для территориального планирования вопросы:

• Равномерность распределения населения или агломерационный подход, дающий синергетический эффект от концентрации трудовых/интеллектуальных ресурсов на ограниченной территории, станут основой дальнейшего развития территорий?
• Каковы механизмы снижения инфраструктурной (от транспортной до культурно-бытовой) диспропорции?
• Как развивать малонаселенные территории, где плотность населения меньше 1 человека на квадратный километр?
• Каковы механизмы и источники привлечения инвестиций в проекты пространственного развития?
• И, наконец, краеугольный вопрос: каково распределение зон ответственности между государством и частным бизнесом, обществом?

Кроме того, остаются без учета новые тенденции в самой экономике, ее переход к новому технологическому укладу. Ранее, в статье «Критический анализ мировых практик пространственного планирования развития территорий на макро и мезо уровне» [5], мы уже обращались к этой теме. Действительно, предыдущие технологические уклады, подготовив индустриальную технологическую основу, полностью механизировав обработку и транспортировку информации и тем самым механизировав сферу социальных потребностей человека, создали базу для нового технологического уклада, задачей которого станет начало механизации духовной жизни человека — творчества, саморазвития, самореализации, поиска ее смысла [5].

Низкая материалоемкость производства в постиндустриальную эпоху меняет пространство экономики. Уходит в прошлое необходимость размещения производств, как у источников сырья, так и рядом с основным потребителем. В середине прошлого века допущение о неизменности технологии производства и пропорциональности отраслевой структуры не подвергалась современниками сомнению. Темп изменений экономики возрос очень сильно. Если в начале прошлого века в ТОП-500 крупнейших компаний мира входили предприятия, существовавшие на рынке, в среднем, 57 лет, то в начале этого века возраст компаний из этого же ТОПа — 12 лет [12]. На фоне перехода к следующему технологическому укладу, когда на смену материальным «ведущим машинам» приходит «электронный процессор», говорить о неизменности отраслевой структуры экономики и структуры потребления не приходится возможным [12].

Оптимальность структуры производства, ранее базировавшаяся на связках «Отрасли ↔ Места до-бычи и переработки основных ресурсов», «Отрасли ↔ Конечные потребители продукции», определяется теперь посредством критериев «качества рабочей среды», «качества среды обитания», «комфорта» и т.п. Уже сейчас на 10 тыс. рабочих мест в Америке 300 мест заняты роботами, в Японии — 400. Себестоимость часа работы человека в США — 39 долларов, а робота — 4 доллара. Это — предвестники того, что все профессии с рутинными процедурами (водители, врачи и т.д.) в скором времени будут профессиями роботов, а не людей. Исчерпает себя в ближайшие годы необходимость сосредоточения производства в местах дислокации рабочей силы. Теперь поселения становятся местами жизни, а промышленность может дислоцироваться совершенно в других местах, очень удаленных от поселений людей. В этом, возможно, и будущее решение проблемы экологии. Это абсолютно новый подход к пространственному территориальному планированию [5].

За рамками нашей статьи остается вопрос учета при стратегическом территориальном планировании вопросов изменения климата. Изменение климатических зон, температурно-влажностного режима, сокращение запасов питьевой воды — те факторы, которые будут способствовать активной миграции населения в этом веке. Кроме того, ряд авторов, например Вертакова Ю.В., Максимцев И.А., Межевич Н.М., Плотников В.А., отмечают важность учета при стратегическом государственном планировании вопросов макроэкономического шока, постулатов новой промышленной политики, глобальных межстрановых политико-экономических векторов развития и интеграции, в т.ч. глобальных цепочек добавленной стоимости [7, 10, 11].

К сожалению, ни один из указанных принципов, например, учет важности преобладания отраслей нового уклада в территориальной экономической структуре, не использован в указанной выше Стратегии при описании экономики ни одного из макроэкономических региональных центров экономического притяжения России.

Возвращаясь к вопросу дихотомии понятий «равномерность — агломерационность» как тенденций и основ политики размещения производительных сил, следует вспомнить материалы сессии деловой программы ПМЭФ-2022 «Пространственный каркас: возможно ли создать мегаагломерации в России?», широкую научную дискуссию в последние 10-15 лет (см., например, работы Лачининского С.С., Малеевой Т.В., Одинцовой А.В., Селютиной Л.Г., Сорокина И.С. [6, 8, 9]). Очевидны социально-экономические основы указанной дихотомии — с одной стороны, почти невозможно обеспечивать универсальность антропогенной среды обитания человека, реализацию институтов общества и эффективное выполнение государственных функций и услуг на территориях, где плотность населения низкая (напри-мер, в Чукотском автономном округе 0,07 чел./км²); с другой стороны, агломерационный подход дает синергетический эффект от концентрации трудовых/интеллектуальных ресурсов на ограниченной территории, становится основой дальнейшего развития территорий.

Создание агломераций позволяет, действительно, за счет в т.ч. синергетического эффекта, эффектов кооперации и концентрации промышленных производств, повысить эффективность и сложность экономики, что общепризнано в мире, это является важнейшей качественной характеристикой развитости и процветания экономики. За счет агломераций могут развиваться и существовать, как «банки при-роды», сельскохозяйственные ареолы, лесные заповедники, зоны отдыха и т.п. территории с низкой плотностью населения. Именно исходя из таких предпосылок авторы между двумя вариантами формирования и развития агломераций выбирают, как перспективный, центроориентированный подход (как антитезу американского полицентрического подхода).

Полицентрический подход снижает главную выгоду — концентрацию населения и производств на возможно малой территории. Центроориентированный подход, когда агломерация определяется доступностью центра в течение 1,0-1,5 ч движения на автомобиле, электропоезде и т.д., в этом отношении идеален при условии постепенного развития города до границ агломерации. Логично, что рост будет при этом по-прежнему ограничен временем, за которое можно попасть в центр с периферии агломерации. Вопрос, требующий скорейшего разрешения — как агломерации будут отражаться в федеративной структуре нашей страны? Сложно представить формирование экономики, валового регионального продукта агломерации, находящейся на территории двух и более субъектов Российской Федерации. Как отдельные субъекты будут синхронизировать решение различных вопросов?

И, как следствие, необходимо учесть проект развития существующих и создание анонсированных на ПМЭФ-2022 еще четырех макроагломераций в стратегии пространственного развития государства (в существующей Стратегии... о них нет ни слова). При этом следует разрешить важнейший вопрос — и макроэкономические регионы, сформированные в рамках нынешней стратегии, и макроагломерации решают одну проблему — устранение диспропорций экономического развития регионов. Что это будет давать? Со-направленность действий, умножающую результат, или дубляж?

Ограничителями роста агломераций и их количества будут: необходимость сохранения внутри агломерации временных рамок перемещения рабочей силы и необходимость окружения гигантских полисов кольцом сельскохозяйственных угодий и ферм, работники которых будут использовать блага полисов, получаемые за счет высокой плотности населения, при этом для них также сохраняется временной ограничитель по достижению, как благ, так и рабочего места. Еще одним важным ограничителем, как минимум по срокам создания и развития, будет низкая миграционная способность населения России. Причин этого называют много — от высокой доли собственников жилья (89% жилого фонда — в частной собственности) до диспропорции инфраструктурной обеспеченности регионов страны.

В будущем нужно будет достичь оптимального сочетания концентрации и рассредоточенности населения, тенденций к агломерации и желанием человека интегрироваться в естественную среду обитания. Видимо, исчезнут промежуточные варианты антропогенной среды — комбинация ее с естествен-ной средой. Будущее, видимо, за гигантскими полисами и индивидуальным домостроением в поясе сельскохозяйственных угодий вокруг полиса. Тенденции к агломерации и трансформации экономики (например, как в стратегии пространственного развития РФ) дают предпосылки к движению от яркой федеративной структуры государства к унитарной форме государственного устройства. Из этого может следовать перевод федеративной формы в плоскость национальной федерации. Секторальная и пространственная структура экономики должна быть спрогнозирована на длительный период времени, выделены те сферы экономики, которые остаются четко пространственно привязанными и требующими опережающего воспроизводства основных фондов; отдельно необходимо определить удельный вес отраслей, не требующих четкой и однозначной пространственной привязки.

Последние два вопроса, о механизмах и источниках привлечения инвестиций в проекты пространственного развития и о распределении зон ответственности между государством и частным бизнесом, обществом, нами будут рассмотрены через призму нового действующего финансового инструмента и механизма привлечения средств на реализацию инфраструктурных проектов, который в России заработал только в 2021 году — инфраструктурных облигаций. Тем более, что данный финансовый инструмент направлен именно на решение проблемы инфраструктурной неравномерности через стимулирование инфраструктурного строительства (обеспечения социальной, урбанистической, жилищно-коммунальной структуры, создание дорожно-транспортной сети и IT-инфраструктуры в рамках проектов жилищного строительства).

Действительно, статистика подтверждает успешность мирового опыта — тут и 10% от ВВП Китая, затрачиваемые на инфраструктурные проекты, почти столько же (9%) составляет эмиссия муниципальных инфраструктурных облигаций в США от всего объема рынка облигаций страны, Индия вообще до 65% средств на строительство дорог привлекает у частных инвесторов. Однако, начальный этап использования данного финансового инструмента в России отличается тем, что государство вместо пропаганды и продвижения инструмента для привлечения частных инвестиций в рамках государственно-частного партнерства, по факту отдает инфраструктурные облигации пока только государственным компаниям, т.к. руководители регионов не готовы рисковать, давая поручительство частным компаниям. Пока основной игрок на рынке инфраструктурных облигаций — Корпорация по развитию (100% государственное участие).

Давайте вспомним основные идеи данного финансового инструмента в мировой практике — их две: первая — дать стимул воплощению в жизнь мелких и средних инфраструктурных проектов на региональном (муниципальном) уровне, там, где нет свободных средств; вторая — дать возможность микро- инвестиций в рынок облигаций. Частный капитал (капитал физических лиц особенно!) должен быть основным источником финансирования таких проектов.

Мы уже упоминали опыт США. Число эмитентов муниципальных облигаций там перевалило за 60 тыс., при этом основная доля — это, так называемые revenue bonds (муниципальные облигации, выпускаемые под конкретный проект), которые в отличие от необеспеченных облигаций считаются облигациями, обеспеченные конкретным источником дохода. Ряд штатов вообще ввели в практику поправку в законодательство, позволяющую инвестору, в случае неплатежа по облигации, обратиться в судебные органы. Такая защита государством данного вида ценных бумаг, их надежность, дополнительная выгода (доходы по revenue bonds не облагаются федеральными налогами), позволила сделать данный финансовый инструмент очень эффективным — почти все инфраструктурные проекты в Америке в настоящее время реализуются за счет revenue bonds.

Будет ли успешным американский опыт в российских реалиях? Да, если государство переломит недоверие населения, бизнеса к длительным вложениям с не очень высокой доходностью, но гарантированной и защищенной. Ответьте себе — может ли рассматриваться такой гарантированный доход как, например, прибавка к пенсии, вложение в свою старость? На наш взгляд — да. С учетом того, что основным безрисковым вложением средств сейчас для населения является вложение в недвижимость, а доступность жилья в 2022 году опять резко упала, возможность заботиться о старости и безрисковом вложении средств с минимальным начальным капиталом — очень перспективна.

Ситуацию, в этой части, изменяет вышедшее совсем недавно Постановление Правительства РФ, определяющее и уточняющее правила использования облигаций специализированных обществ проектного финансирования [4]. Однако оно (как и предыдущие) не отвечает на главный вопрос — вопрос о стратегической ориентации, социальных целях, о ключевых уникальных свойствах данного финансового инструмента.

Заключение

Подводя итог, следует сказать, что переосмысление идей государственной плановой экономики в современном мире очень актуально, т.к. только плановость исключает нерациональное использование ограниченных ресурсов, разрешая главную проблему экономики. Своевременно государство задумалось о построении единой иерархической системы стратегических планов. Сейчас самое время учесть новые вызовы, новые факторы влияния, создать взаимоувязанную систему стратегий, особую значимую роль в которой должна занять новая государственная стратегия пространственного развития.

ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ

1. Перечень инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 06.10.21 г. № 2816-р).
2. Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
3. Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 (утверждена распоряжением Правительства РФ № 207-р от 13.02.2019).
4. Постановление Правительства от 5 мая 2022 года № 816 «Об утверждении Правил финансирования строительства (реконструкции) объектов инфраструктуры с использованием облигаций специализированных обществ проектного финансирования и о внесении изменения в Положение о Правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации».
5. Григорьев К.А., Федосеев И.В., Юденко М.Н., Веденеева О.В. Критический анализ мировых практик пространственного планирования развития территорий на макро и мезо уровне// Финансовая экономика. 2018. № 6. С. 38-42.
6. Лачининский С.С., Сорокин И.С. Пространственная структура и особенности развития поселений Санкт-Петербургской агломерации // Балтийский регион. 2021. Т. 13, № 1. С. 48-69.
7. Максимцев И.А., Межевич Н.М. Экономическая интеграция в Большой Евразии: возможности и вызовы // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2018. № 3 (111). С. 7-10.
8. Малеева Т.В., Селютина Л.Г. Перспективы развития агломераций в России // Теория и практика общественного развития. 2014. № 10. С. 124–126.
9. Одинцова А.В. Городские агломерации: объективные основы формирования и проблемы институционализации в России // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2021. № 5. С. 57-77.
10. Плотников В.А., Вертакова Ю.В. Устойчивость развития российской промышленности в условиях макроэкономического шока и новая промышленная политика // Экономика и управление. 2022. Т. 28, № 10. С. 1037-1050.
11. Плотников В.А. Транснациональные цепочки создания ценности и глобальные механизмы ценообразования: взгляд теоретика // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2022. № 2 (134). С. 7-13.
12. Салов А.А. Интенсификация инвестиционно-строительной деятельности на основе моделирования процессов управления строительством // Экономика и управление: сборник научных трудов; под ред. А.Е. Карлика. СПб.: Изд-во СПбГЭУ, 2017. С. 72-78.

© Федосеев И.В., Лудинова Ю.В., 2022
Игорь Васильевич Федосеев — доктор экономических наук, профессор, декан факультета управления, заведующий кафедрой государственного и территориального управления Санкт-Петербургского государственного экономического университета.
Юлия Вячеславовна Лудинова — доктор экономических наук, профессор кафедры государственного и территориального управления Санкт-Петербургского государственного экономического университета, заместитель руководителя Администрации Губернатора Санкт‑Петербурга — начальник Проектного управления — проектного офиса Администрации Губернатора Санкт‑Петербурга.