Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии ПМЭФ-2022 «Экономика замкнутого цикла и экология
Автор: Сологубова Галина Сергеевна,
кандидат экономических наук, доцент кафедры сервисной и конгрессно-выставочной деятельности Санкт-Петербургского государственного экономического университета
То, что в традиционной экономической модели (линейной) человек относит к категории «отходы», в экономике замкнутого цикла (циркулярной) оценивается как актив, ресурс, фактор производства. Возможность прирастить ресурсный потенциал в условиях ограниченности ресурсов (один из основополагающих постулатов современной экономической теории) несёт человечеству весомые выгоды: (1) снижение, а в ряде случаев, и предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на людей и окружающую среду; (2) возвращение полезных компонентов из таких отходов в хозяйственный оборот; (3) максимальное использование вторичного сырья; (4) возвращение человечества на путь исследователя, а не потребителя.
Переход от линейной к циркулярной модели экономики требует специальных условий для возникновения промышленного симбиоза — получения взаимной выгоды (взаимообусловленности и взаимодополнительности) хозяйствующих субъектов от сотрудничества в бизнес- экосистеме [2]. Синергия возможностей цифровых платформ, на которых формируются экосистемы бизнеса, экологизации промышленной политики и развития природоподобных технологий , позволяющих соблюсти баланс между техническими достижениями и природой, обеспечивает переход на другой уровень стратегического видения обустройства пространства и социально-экономических процессов в нём. На этом уровне индустриальное производство рассматривается как целостный объект управления, в отношении которого поставлена задача развития интегрального межотраслевого управления на всех организационных уровнях и территориях с целью преодоления конфликтности между видами пользования и сохранением окружающей среды [4].
Обращение с отходами является одним из центральных направлений деятельности в концепции «экономики замкнутого цикла», что предполагает минимизацию их образования, снижение захоронения отходов, использование вторсырья в отраслях экономики, переработку и повторное использование всех видов отходов: и коммунальных, и промышленных, и твёрдых, и жидких.
Твёрдые коммунальные отходы (ТКО) в общем объеме образуемых за год в нашей стране отходов составляют порядка 7% [6]. Общие объёмы промышленных отходов 2-го и 1-го класса опасности оцениваются в10 млн тонн накопленного вреда, который не всегда лежит на поверхности, а распределен по глубоким скважинам, по линзам - огромным озёрам этих вредных веществ, смешан с землёй. По приблизительным оценкам в настоящее время ежегодный прирост промышленных отходов составляет до 350 тыс. тонн. Предстоят годы тяжелейшей работы для нейтрализации этого вреда (Алексей Лихачёв, Генеральный директор Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», ПМЭФ-2022, сессия «Экология для бизнеса или бизнес для экологии?») [8].
Тем не менее разработка мер по максимальному вовлечению отходов в оборот в качестве вторичных материальных ресурсов признается экспертами первоочередной задачей и требует фундаментальной подготовки. Такой проект должен быть акцептован специалистами, одобрен учёными, по содержательной части проекта должны быть проведены слушания, на которые должны быть получены технологические и экологические экспертизы. С проектом должно быть согласно общество. Россия в этой сфере определённым образом является первопроходцем. Нет никаких лучших практик в мире для бенчмаркинга проекта по комплексной программе создания экономики замкнутого цикла на территории, сопоставимой с территорией нашей страны, с многоукладной экономикой регионов, их экономико-технологической специализацией в определённых природно-климатических и ресурсных условиях. Страна и так импортозависима в сфере машиностроения и нефтехимической переработки. Копирование чужих практик в области промышленной экологизации приведёт к критической зависимости страны, к зависимости непреодолимой силы. Бизнес России, Академия наук, Государственные и правительственные структуры, курирующие программу, в результате многочисленных консультаций так или иначе придут к единым точкам зрения и правильным, однозначным заключениям, выбору необходимых технологий (Алексей Лихачёв, Генеральный директор Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», ПМЭФ-2022, сессия «Экология для бизнеса или бизнес для экологии?») [8].
Расширение в России, в частности в Минприроды, в Минпромторге, в Минсельхозе целеполагания от создания устойчивой системы обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО), обеспечивающей сортировку 100% отходов и снижение в два раза объема отходов, направляемых на полигоны, к построению экономики замкнутого цикла в достижении к 2030 году национальной цели по обеспечению комфортной и безопасной среды для жизни (в соответствии с Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474; далее — Указ № 474) можно считать вполне закономерным явлением.
В комплексе задач построения экономики замкнутого цикла мероприятия в части совершенствования системы обращения с ТКО получили своё развитие по следующим направлениям: (1) сокращение образования отходов, (2) создание инфраструктуры по сбору отходов для вторичной переработки, (3) стимулирование использования вторичных ресурсов, (4) ограничение оборота неэкологичной упаковки, (5)создание системы прослеживаемости движения отходов, (6) экопросвещение. Согласно целевым показателям нового федерального проекта «Экономика замкнутого цикла» доля использования вторичных ресурсов в 2024 году в сельском хозяйстве достигнет 25%, строительстве — 20%, промышленности — 15%. Производство и потребление альтернативного топлива к 2025 году достигнут 1,8 млн тонн в год. На выполнение проекта до 2025 года направят около 10 млрд рублей [6]. Российский экологический оператор (РЭО) совместно с ведомствами готовит четыре ключевых программы: применение вторсырья из отходов в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве (Минстрой), в промышленном производстве (Минпромторг), в сельском хозяйстве (Минсельхоз), использование топлива из отходов в промышленном производстве (Минпромторг). К 2023 РЭО совместно с регионами предстоит разработать проектно-сметную документацию на создание инфраструктуры для экотехнопарков. В рамках проекта планируется построить восемь таких объектов в Приморском крае, Нижегородской области, Краснодарском крае, Новосибирской области, Челябинской области, Ленинградской области, Московской области, Ставропольском крае.
Ключевые темы сегодняшнего дня по вопросу перехода от мусорной реформы к экономике замкнутого цикла
Запретительные и стимулирующие меры должны ускорить процесс экологизации продукции и производств в России. Учитывая тот факт, что на территории России осуществляют свою деятельность не только российские производители, но и международные компании, к тому же велика доля импорта потребляемой населением России продукции, следует говорить о рисках для реализации этих мер. Среди прочих представители профессионального сообщества считают серьёзным риском необходимость согласования всех вводимых ограничений и запретов на наднациональном уровне. Страны, входящие в экономические союзы, членом которых является Россия, не всегда поддерживают предлагаемые инициативы (например, запрет на использование неперерабатываемых видов пластика будет обсуждаться странами ЕврАзЭС до 2025, в то время как Россия вводит запрет с 2023). Экологические риски, связанные с торговлей отходами, вторсырьем и бывшими в использовании товарами, стимулируют страны ужесточать требования к их импорту. Запрет на импорт в Россию материалов из вторсырья (лом металлов, стеклобой, макулатура, тара из стекла и полимеров — пластиковые бутылки и упаковка) может привести к дискриминации иностранных товаров в рамках ВТО, но с другой стороны создаст стимулы для отечественного производства. Обсуждаются часто операционные риски, связанные с недостаточностью финансирования технологического перевооружения производственных мощностей. В этой связи стимулируется применение принципа окрашивания экологических платежей в мониторинге их целевого расходования.
Отходы производства разделили на три группы по признаку полезности для бизнеса: вторичные ресурсы (вторичное сырьё и объекты утилизации), побочный продукт (сырьё или продукция), отходы (объекты, требующие размещения на полигонах). Планируют, что к 2030 все вторичные ресурсы должны будут утилизироваться, их захоронение будет запрещено (Александр Коган, Заместитель председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды, ПМЭФ-2022). Хорошо разработанный понятийный аппарат и выраженные классификационные признаки снижают риски разночтений, подмены понятий и прочих злоупотреблений в сфере статистического анализа совокупности, в осуществлении регулирования, контроля и надзора, позволяет участникам рынка выстраивать свои производственные планы с высокой степенью точности и вести систему учёта и контроля оборота отходов не только на уровне одного предприятия, но и на стратегическом уровне, где число пользователей такой системы исчисляется сотнями тысяч хозяйствующих субъектов. Такая система обеспечивает прозрачность движения отходов по группам, по местам их скопления и способам их переработки.
В России создан институт регионального оператора по обращению с ТКО, в обязанности которого входит осуществление полного цикла обращения с отходами, то есть сбор, транспортировка, обработка и утилизация, учет собранных и утилизированных отходов, учет выделенного вторсырья, ликвидация несанкционированных свалок. К 2022 на российском рынке работают 181 субъект и они достаточно устойчивы, порядка 5-ти операторов находятся в красной зоне. Уже можно говорить о том, что вся страна охвачена реформой (Денис Буцаев, Генеральный директор, ППК «Российский экологический оператор», ПМЭФ-2022).
Хорошо идёт работа, связанная с сортировкой и обработкой, так как источником дохода в этих бизнес-процессах является тариф на вывоз ТКО. Там, где понятен источник возврата инвестиций, туда деньги и приходят. Утилизация развивается меньшими темпами. И тоже понятно почему. Предполагаемый источник финансирования — расширенная ответственность производителя (РОП ) так и не заработал в стране. Для производителей товаров и упаковки устанавливается обязанность либо самостоятельно обеспечить норматив утилизации своих товаров, утративших потребительские свойства, либо уплатить экологический сбор в пользу государства, которое будет создавать необходимые мощности и развивать систему обращения с отходами. Законопроект о расширенной ответственности производителей (РОП) должен вступить в силу в 2022. Ежегодно с 2017 собираемость экосбора растёт, но не дотягивает даже до 7% суммы, которую уже сейчас государство вкладывает в утилизацию в рамках различных федпроектов. В то же время представители бизнеса высказывают вполне обоснованные опасения по поводу возможных финансовых рисков. Привлечение к утилизации подрядной организации не гарантирует 100% выполнения норматива, что влечёт штрафы в размере двойной ставки. Система страхования рисков тоже ничего не гарантирует в данном случае, а только увеличивает регулярные затраты. Реестр недобросовестных утилизаторов, с которыми компаниям регоператор не рекомендует заключать соглашения, как правило, формируется по факту уже невыполненных обязательств.
Не плохо развивается ситуация с импортозамещением оборудования и машин для этой отрасли. В обработке замещено 8% оборудования, в утилизации потребность в замещении составляет более 60%, поэтому рассматриваются перспективы параллельного импорта из нескольких источников, не участвующих в антироссийских санкциях.
Особого внимания заслуживают проблемы, которые в отрасли сохраняются и связаны с администрированием операционной деятельности и регуляторных процедур. Из 181 регооператоров, осуществляющих деятельность в России, не более 10 субъектов хозяйственной деятельности несут обязательства по строительству инфраструктуры (а ведь создание инфраструктуры — это суть реформы). Муниципальная власть была заинтересована в строительстве инфраструктурных объектов. На сегодняшний день юридической ответственности регооператоров нет.
Ситуация с тарифами в начале реформы (2019) оказалась нерегулируемой и бесконтрольной. Регионы устанавливали необоснованные тарифы, что привело к большому разрыву в ценах по регионам и сам процесс ценообразования не был связан с инвестиционной составляющей. По итогам 2019 у 90% регооператоров покрывать инвестиции было нечем. Это серьёзным образом затормозило инвестиционный процесс. Отрасль не сильно изменилась в лучшую сторону за текущий период. «У нас так и не появилось юридически обязывающих документов для регооператоров и других участников рынка» (Денис Буцаев, Генеральный директор, ППК «Российский экологический оператор», ПМЭФ-2022).
Остаётся проблемой установление инвестиционной составляющей в тарифах. Большинство регионов с довольно низкой базой (с низким уровнем стартовых показателей) не могут себе позволить заложить инвестиции в тарифы экосбора ни для предприятий, ни для населения.
Вяло идёт подготовка территорий к строительству инфраструктурных объектов. В большинстве субъектов нет выделенных подготовленных земельных участков, а если они и декларируются, то это номинальные земельные наделы, которые предстоит довольно долго готовить к инвестиционному циклу: проектно-сметная документация отсутствует, экспертиза отсутствует — всё это значительно удлиняет сроки реализации инвестиционных проектов.
Правительство старается оказывать финансовую поддержку отрасли. С 2021 полноценный инструментарий, готовый к этой работе, был создан. По словам Дениса Буцаева, Генерального директора ППК «Российский экологический оператор» в 2021 смогли отобрать к выполнению только 5 проектов. В 2022 по этой мере поддержки смогли отобрать 3 проекта. В число отобранных входят те проекты, которые имеют следующие признаки: подготовленные земельные участки, согласованную и утверждённую проектно-сметную документацию, положительное заключение экспертизы. Это распространённые требования в инвестиционной практике. Столь незначительное число реализованных заявок показывает незаинтересованность бизнеса в этих проектах. Региональные субъекты в этом отношении также не проявляют активности. Пока только Подмосковье, Татарстан, Магаданская область являются флагманами отрасли.
В 2021 Правительство в качестве финансовой поддержки предлагало субсидированный заём на 30% от суммы (оставшаяся сумма финансирования оказывалась проблемной, т.к. банки если и шли на финансирование, то с высокой ставкой). Проблема обеспечения доступных денег в необходимом объёме, с низкой % ставкой назрела. Возникла идея зелёных облигаций, которые и были утверждены в декабре 2021 (благодаря усилиям Минприроды и курирующему отрасль вице-премьеру В.В. Абрамченко). Сегодня имеем возможность субсидировать 100 млрд. руб. и выдать их под ключевую ставку 4–5% годовых. Такой дешёвый финансовый ресурс для отрасли ещё не предлагался.
В результате 30 регионов в ручном режиме включили в эту работу. Это 45 инвестиционных проектов стоимостью 123 млрд. руб. Проекты будут запущены и частично профинансированы в текущем 2022 и полностью профинансированы в следующем году. Совместно с регионами осуществляется подбор участников в проекты и сформированная команда заходит в проектирование. Буквально в ручном режиме создаются те предпосылки, которые бы способствовали реализации инвестиционных проектов.
Задачи, которые стоят перед отраслью обращения с отходами и российским региональным оператором — глобальные. Предстоит построить 850 объектов общей стоимостью около 450 млрд. руб. и это нужно сделать к 2024. Исходя из поставленной задачи регионам необходимо приступить к выполнению намеченного буквально сегодня и двигаться поступательно, применяя в том числе международные рекомендации по формированию эффективной системы управления ТКО, которые содержатся в Руководстве Всемирного Банка, 2018 [1]. При этом конструкт финансирования может быть любым — концессия, инвестиции. Но в любом случае, эта форма финансирования должна подразумевать (1) возможность привлечения денег на возвратной основе, (2) возможность привлечения инвестора, (3) принятием регионами обязательств, связанных с дополнительной финансовой нагрузкой, которую повлечёт за собой реализация инвестиционного проекта. К этому, к сожалению, нужно быть готовыми (Денис Буцаев, Генеральный директор, ППК «Российский экологический оператор», ПМЭФ 2022). Правительство декларирует свою ответственность за меры поддержки, способные такую нагрузку уменьшить.
У инвесторов интерес к отрасли обращения с отходами достаточно высокий. Но когда инвестор приходит в регион, он рассчитывает на определённый объём инфраструктуры, на банк земельных участков, наличие инвестиционной программы в регионе и готовность региональной власти к привлечению заёмного финансирования (какая форма финансирования наиболее привлекательна в конкретном регионе). Региональное администрирование к ответам на эти вопросы сегодня не готово (Денис Буцаев, Генеральный директор, ППК «Российский экологический оператор», ПМЭФ 2022).
Вопросы экономики замкнутого цикла находятся на стыке экологии, промышленности, экономики, сельского хозяйства и других отраслей. Задачи сегодняшнего дня сосредоточены на создании инфраструктуры для раздельного сбора отходов, на создании системы стимулов с целью сокращения их объемов за счет максимального использования вторичного сырья в производстве, на внедрении принципов разумного потребления. Полифункциональный, межотраслевой и мультидисциплинарный характер решаемых задач требует интегрального закона. Нормативное регулирование в этой части ведёт министерство природных ресурсов (Дмитрий Тетенькин, Заместитель Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации, ПМЭФ 2022). В 2022 существенно обновлено законодательство в области охраны окружающей среды и природопользования. Нововведения затронули государственный экологический контроль, порядок учета выбросов в атмосферный воздух, область обращения с отходами, получение комплексного экологического разрешения, перспективы экологического развития России и другие сферы взаимодействия производственной деятельности и природы. Минприроды опубликовало проект поправок к закону «Об отходах производства и потребления», которым вводятся определения вторичных материальных ресурсов, вторичного сырья, а также деятельности по сбору отходов. Введение в деловой и научный оборот этих понятий давно ожидаемое событие как для участников рынка обращения с отходами, так и для отраслевых экспертов. Однако, приветствуя появление поправок, эксперты указывают на противоречия и неполноту предложенных ведомством формулировок. Обновлен порядок предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на трансграничное перемещение отходов. Утверждена единая форма заключения (разрешительного документа) на трансграничное перемещение опасных отходов по таможенной территории ЕврАзЭс. Установлен порядок разработки критериев отнесения объектов всех форм собственности к потенциально опасным объектам. С марта 2022 стало обязательным внесение данных в федеральную государственную информационную систему учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности (ФГИС ОПВК) и заключение договоров в области обращения с отходами I и II классов опасности с федеральным оператором. ФАС России направил в адрес Минприроды России законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» предусматривающий признание регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение, а также установление запрета на участие в торгах на право заключения договора оказания услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов, хозяйствующих субъектов, аффилированных с региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами (согласно «дорожной карты» по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка).
О необходимости создать систему стимулов для включения вторичных ресурсов в оборот говорил Александр Коган, Заместитель председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды, ПМЭФ 2022.
Проблема идентификации вторичного ресурса полна нюансов и требует тщательной проработки на уровне закона о вторичных материальных ресурсах (Александр Коган, Заместитель председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды, ПМЭФ 2022). Где возникает вторичный ресурс, где появляется вторичное сырьё, где речь идёт о побочном продукте и когда вещество становится отходом — эти не праздные вопросы составляют экономику оборота вторичных ресурсов. Вторичный ресурс может стать сырьём и организация при производстве товаров и услуг сама решает, когда отходы становятся побочным продуктом. Этот вопрос остаётся дискуссионным. Для разных отраслей и типов производств в этом вопросе целесообразно обратиться к нормативным отраслевым документам, разработанным в СССР. Так, например, согласно Правилам организации и ведения технологического процесса на мукомольных заводах (1991) классификация продукции, получаемой при переработке зерна пшеницы по признаку основного продукта выделяет муку хлебопекарную и макаронную, в качестве побочного продукта определяет мучку кормовую пшеничную и отруби пшеничные. При подготовке зерна пшеницы к помолу выделяют кормовые зернопродукты и отходы. Из текста Правил следует, что кормовые зернопродукты — именно отходы, а не побочные продукты. Тем не менее, существуют виды хлебопекарных помолов с указанием продуктов помолов пшеницы, где кормовой зернопродукт прямо относят к побочным продуктам. Следовательно, одни предприятия относят кормовой зернопродукт к побочной продукции, другие — к отходам. Определение категории продукта и отнесение его к отходам или побочным продуктам прямо влияет на оценку выбранной категории в бухгалтерском и налоговом учете, в расчёте стоимости побочного продукта, а также себестоимости основной продукции предприятия. Если рассматриваемые отходы подлежат реализации, а предприятие занижает оценку отходов, то это будет способствовать нерациональному использованию отходов, так как заниженная стоимость отходов мало влияет на уровень себестоимости готовой продукции. И наоборот, оценка отходов на уровне полноценных материалов может привести к излишнему списанию стоимости материальных ценностей в отходы, что обусловит занижение себестоимости продукции основного производства [3].
Разрешением этого сугубо отраслевого вопроса производителя занимаются разные ведомства надотраслевого уровня, и нарушая принцип субсидиарности лишают механизм управления эффективности.
В 2022 в Думу внесли законопроект о нормах обращения со вторсырьем и его раздельном накоплении, который предлагает установить новые понятия «вторичные ресурсы» и «вторичное сырье», обязать граждан обеспечивать раздельные сбор и накопление вторичных ресурсов, а юридических лиц и индивидуальных предпринимателей самостоятельно заниматься утилизацией вторичных ресурсов или передавать вторичные ресурсы иным лицам для утилизации. Согласно этому законопроекту с 2030 года вторичные ресурсы подлежат утилизации, и их захоронение не допускается (запрещено).
РЭО предложил внести поправки в федеральные законы «Об отходах производства и потребления» и «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и отнести заводы компостирования к объектам утилизации (отходов), установить регулируемые тарифы. Сегодня ни на компостирование, ни на производство RDF-топлива (то есть топлива из смешанных отходов после извлечения полезных фракций) тарифы не устанавливаются, хотя эти виды производства (переработки) являются нерентабельными. «Всё прячется в обезвреживание, а к чему это приводит — разная трактовка идёт и интерпретация проверяющих органов может не совпадать с интерпретацией субъекта производства: кто-то считает эти процессы утилизацией, кто-то обезвреживанием, завязывается дискуссия. Возникают риски, что те, кто использовал тариф обезвреживания (отнёс процесс к обезвреживанию), потом может столкнуться либо с ФАС, либо с налоговой службой» (Александр Коган, Заместитель председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды, ПМЭФ-2022).
Параллельно в закон «Об охране окружающей среды» предложили добавить новую статью «Требования при обращении с побочными продуктами производства». Положения данной статьи учитывают практику, когда побочный продукт не является отходом, а используется в качестве сырья в собственном производстве или для потребления в качестве готовой продукции (в мукомольной промышленности в процессе производства получают из однородного сырья основную и сопряженную продукцию: в каждом сорте муки, в манке воплощается часть себестоимости зерна и расходов по переработке [3]).
Согласно законопроекту юридические лица и индивидуальные предприниматели будут самостоятельно относить вещества и предметы к отходам, либо к побочным продуктам производства вне зависимости от факта включения таких веществ и предметов в федеральный классификационный каталог отходов. Учёт побочных продуктов в предприятии будет осуществляться обособленно от учета основной продукции производства и отходов. Не ясным представляется отдельный учёт побочных продуктов, который будет регулировать Минприроды. Складирование побочных продуктов производства должно осуществляться с соблюдением требований законодательства об охране окружающей среды и в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Побочные продукты производства при этом предлагается признавать отходами в случае, если они расположены в объектах размещения отходов, а также если они не используются в качестве сырья в собственном производстве или в течение трех лет не переданы иным лицам в качестве продукции. Трёхлетний срок определён как разумный срок накопления, достаточный для принятия решения о том, когда побочный продукт становится сырьём или отходом (Александр Коган, Заместитель председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды, ПМЭФ-2022).
Признание побочных продуктов производства отходами влечет для собственника отходов обязанность исчислить и внести плату за негативное воздействие на окружающую среду — оплатить экосбор.
Запреты, обязательства, штрафы и сборы трудно отнести к системе стимулов. Система стимулов субъектов экономики, работающих с отходами, должна опираться на системный подход к решению проблем развития рынка вторичных ресурсов. Следовательно, комплекс мер должен включать действия регуляторного характера целевых регуляторов отраслей и рынков.
Необходима корректировка нормативно-правовой основы в части создания потребителям вторичных ресурсов льготных условий (преференций, налогов, тарифов, пошлин), которая в первую очередь должна затронуть Бюджетный и Налоговый кодексы. Предложения о льготах для участников рынка отходов должны быть рассмотрены с учетом механизмов предотвращения возможностей незаконного получения льгот и преференций. Предоставление (на рациональных условиях) участникам рынка вторичных ресурсов новых инновационных технологий и технических средств для работы с отходами, разработанных в государственных институтах. Финансирование научных исследований в области работы с отходами с привлечением государственных заказчиков. Создание консолидирующих информационно-финансовых-логистических центров, предлагающих услуги коммуникативных площадок для бизнеса с минимум затратных посредников. Создание и стимулирование потребительского спроса на товары, произведённые из вторсырья. Мониторинг рациональности существующего законодательства, легитимирующего хозяйственную деятельность в сфере обращения с отходами, и эволюционное поступательное развитие отрасли и её товарных рынков, а не галопирующие программы с умопомрачительными бюджетами. Бюджеты в текущей ситуации скорее всего будут «освоены», а программы не выполнены.
До 1 марта 2024 Правительство и Минпромторг определят: (1) порядок стимулирования использования вторичного сырья; (2) перечни видов продукции, работ, производств, выполнение которых осуществляется с использованием определённой доли вторсырья; (3) перечень видов продукции, производство и использование которых не допускается; (4) перечень веществ, которые не могут быть отнесены к побочным продуктам производства (Александр Коган, Заместитель председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды, ПМЭФ 2022).
Инфраструктуру для обращения с отходами на территории России сегодня составляют 20 современных объектов по первому сценарию (очевидно, речь идёт о порядке обращения с мусорными отходами, ТКО), а их должно быть порядка 250 в РФ. Что касается утилизации всех возможных отходов, то количество перерабатывающих заводов должно быть равным 850 единицам (Александр Коган, Заместитель председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды, ПМЭФ 2022).
Роль надзора в экономике замкнутого цикла
В сфере надзора за обращением отходов организовалась карусель занятости контролёра, когда отходообразователь откладывает на три года свои отходы в категорию побочные продукты и ничего не делает с целью их переработки, вторичного использования или утилизации. И при этом ни за что не платит. В стране сегодня 1400 утилизаторов — компаний, которые имеют лицензии на этот вид деятельности. В ходе проверки с ноября 2021 по март 2022 ведомством было проверено 277 лицензированных компаний, 70% из них никогда никакой утилизационной деятельностью не занимались, не имеют соответствующих мощностей — создают иллюзию активности на рынке утилизаторов. В течение 30-ти дней можно получить лицензию, оформить договор аренды на землю, а через три года отказаться от аренды, оставив землю с накопленным побочным продуктом... Хотелось бы заниматься профилактикой, но приходится искать и ловить нарушителей. Вывод из серой зоны ТКО не проходил легко, все понимали, насколько криминальная ситуация сложилась. (Светлана Радионова, Руководитель, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, ПМЭФ 2022).
Выход отрасли из серой зоны происходит медленно, ситуация далека от позитивной. Перебрасывание терминов, пересмотр ключевых определений, неоднозначное распределение ответственности за отходы (производитель товара или производитель упаковки, а упаковка — это товар или не товар) в течение 6-ти лет, что идёт реформа, свидетельствует о том, что такой объект тяжело администрировать. Сегодня 4 млн субъектов надзора и контроля, что сводит к ничтожному результат деятельности контролёров. Ассоциация Рос ПЭТ — акула рынка. Деловая практика Рос ПЭТ убеждает в необходимости вводить уголовную ответственность на рынке переработки отходов (Андрей Луговой, Первый заместитель председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по безопасности и противодействию коррупции, ПМЭФ-2022).
К вопросу о механизме финансирования отрасли обращения с отходами
Ситуацию с финансированием охарактеризовал Кирилл Лёвин, Член правления, первый заместитель председателя правления, АО «Россельхозбанк», ПМЭФ-2022: " Плотно просматриваем ряд проектов по переработке ТКО, на финальной стадии анализа проект по переработке в Ленинградской области. Внутренняя норма доходности проекта составляет 12 % годовых. Ни один банк, когда ключевая ставка 9% в такой проект не пойдёт, потому, что возвратности нет".
Это обусловлено нежеланием комитета по тарифам увеличивать инвестиционную надбавку по тарифам. Задача которую решает Россельхозбанк вместе с РЭО, как субсидировать ставку, как сделать эти проекты инвестиционно привлекательными (bankable). У банка есть субсидии тех облигаций, которые банк собирается выпускать. Размер субсидий составляет 90% от ключевой ставки, конечная ставка, предлагаемая клиентам, 4-5% — этот механизм финансирования придаёт устойчивость проектам с невысокой внутренней нормой доходности.
В конце прошлого года правительство докапитализировало Россельхозбанк на 5 млрд рублей, что позволило, используя банковский мультипликатор, держать на балансе до 50 млрд рублей облигаций РЭО (такие обязательства были взяты банком на период 3-х лет). Путь облигаций позволяет сформировать широкий круг инвесторов. Неожиданностью оказался шок, который на финансовых рынках произошёл в первые три месяца 2022, но рынок довольно быстро стал отходить от этого шока, появился интерес инвесторов к облигациям, в условиях, когда Минфин решил временно не размещать ОФЗ для населения, так как условия для заимствования денег государством стали хуже. Соответственно возник неудовлетворённый спрос на ценные бумаги. А необходимость диверсификации портфелей позволяет увеличить спрос на облигации новой отрасли.
Принципы, которые заложены в финансирование новой отрасли обращения с отходами
Облигации будут предложены широкому кругу инвесторов. Россельхозбанк будет выступать и организатором выпуска облигаций, и якорным инвестором.
Условия размещения — один выпуск, один проект (ближе к проектному финансированию). Сейчас уже банк работает над 10 выпусками, все денежные средства, полученные РЭО от размещения конкретного выпуска облигаций будут направлены на финансирование определённого проекта по переработке и эффективной утилизации отходов. Проекты будут двух типов: концессионные и инвестиционные. Для банка различий в выборе типа финансирования нет. Есть только разница в оценке регионов, в которых банк будет готов принять эти риски.
Концессия в регионах с низкими рейтингами или низкой конкурентоспособностью по классификации Минфина рассматривается пока в последнюю очередь. В первую очередь необходимо запустить рынок. Важно, чтобы рынок облигаций ППК РЭО был торгуемым, ликвидным, с широким кругом инвесторов.
Принципиально важно начинать с устойчивых регионов, с устойчивыми операторами, тогда высока вероятность получить устойчивые облигации.
Комплексная задача — сформировать баланс интересов будущих владельцев облигаций. Принять меры защиты (контролинга) каждого выпуска облигаций, отслеживать целевое использование средств при реализации конкретного инвестиционного проекта. Деньги должны дойти до строительной площадки, а проект — увенчаться строительством объекта. В этом механизме предусмотрели все необходимые инструменты. Банк будет контролировать инвестиции, в частности открытие залоговых расчётных счетов всех участников проекта в Россельхозбанке, что позволит обеспечить прозрачность передачи средств на всех этапах финансирования. Внедрение процедуры отбора проектов и набора требований к подрядчикам позволит обеспечить отбор наиболее качественных проектов и минимизировать риски реализации проектов.
Комплексный продукт. С одной стороны, выпускаемые облигации — это торгуемая на рынке ценная бумага, с другой стороны, закладываются все принципы проектного финансирования, которые приняты в банковском сообществе.
Необходимо учесть интересы рыночных инвесторов и рыночную дистрибуцию выпуска. Выпуск считается неуспешным, когда два якорных инвестора зашли, взяли себе в портфель ценные бумаги и 10 лет сидят с этими облигациями. Россельхозбанк рассчитывает на широкий круг инвесторов и торговлю по этим бумагам. По всем выпускам предусмотрено дополнительное обеспечение купонной выплаты за счёт субсидирования ставки купона в размере 90% от ключевой ставки Банка России. Соответственно купон по облигациям тоже будет плавающим, привязанным к ключевой ставке Банка России. Облигации будут обеспечены в том числе денежными требованиями, по договорам ППК РЭО о предоставлении финансирования. У ППК РЭО сейчас есть инвестиционного класса рейтинг, это рейтинг ruA , который позволяет на данном рынке привлекать средства ОФЗ, + 2-3%. Присутствуют ожидания, что к моменту выпуска первой бумаги отрасль больше стабилизируется и маржа станет меньше.
Опираясь на рейтинги устойчивого развития городов и регионов РФ, с целью подчеркнуть высокий экологический эффект от инвестиций, банк планирует проводить индефикацию выпуска облигаций в соответствии с российскими и международными стандартами. Российские стандарты уже разрабатывает ВЭБ России. Сейчас банк проводит активные консультации с ВЭБ по поводу верификации этих облигаций. Кирилл Лёвин, Член правления, первый заместитель председателя правления, АО «Россельхозбанк», анонсировавший выпуск облигаций новой отрасли на ПМЭФ 2022 пригласил всех покупать облигации Россельхозбанка.
Мнения участников рынка обращения с отходами
Сергей Носов, Губернатор — председатель Правительства Магаданской области, ПМЭФ 2022
• Во всём виноваты регионы. Так ли это? Решение проблем ЭЗЦ в самой природе решаемой задачи: сохранение среды обитания посредством максимального использования имеющихся ресурсов при соблюдении принципа «не навреди». Получение экономической выгоды от использования вторичного сырья — это приятный бонус, а не цель. Все регионы разные и экономически, и географически, а следовательно и подходы к организации ЭЗЦ будут разными. Они должны опираться на пространственное планирование и доступные в регионе технологии. Решение этих масштабных задач в компетенции муниципалитетов, но по силам только государству, ответственному за социальную политику (за здоровую жизнь людей) в стране. Не регионы с высоким инвестиционным рейтингом, а государство является основным финансистом ЭЗЦ, главным источником возврата инвестиций является бюджет. Через тарифы населению эту проблему не решить. Опыт Японии — социальная ответственность государства за утилизацию мусора (2% бюджета направляется на эти цели).
Евгений Михайлов, Председатель совета директоров, ООО «ЭкоЛайн», ПМЭФ 2022
• ЭкоЛайн — это самый крупный завод по сортировке и переработке отходов в Восточной Европе, находится в Московской области. Завод по переработке отходов мощностью 1,2 млн тонн в год, специализирующийся на переработке пластика в России, может принимать 43 тыс. тонн пластика и выдавать 35 тыс. тонн готовой для вторичного использования продукции.
Проблем первая. Введение института регионального оператора спровоцировало уход в теневой сектор значительной части юридических лиц из сферы обращения с ТКО, из сферы обращения с промышленными отходами 5-го класса. Недополучение дохода в отрасли коррелирует с не поставкой в переработку отходов, только по Москве разница между потенциалом сбора отходов и поставками отходов в переработку составила порядка 1–1,5 млн тонн.
Сейчас предприятия заключают договор с оператором на норматив, а всё что свыше норматива по факту уходит в серую зону. 5-ти летний опыт работы оператором позволяет видеть по торговым центрам, по отдельно стоящим зданиям неожиданное снижение уровня поставок ТКО вплоть до 90% в сравнении с тем, что было до введения института Регоператора (Евгений Михайлов, Председатель совета директоров, ООО «ЭкоЛайн», ПМЭФ-2022). Систему обращения с ТКО необходимо пересмотреть и сделать её более эффективной, подобно системе обращения с промышленными отходами. Установление нормативов на юридическое лицо должно быть привязано и к региону, и к виду экономической деятельности субъекта. Эти действия позволят сократить долю теневого сектора в отрасли.
Вторая проблема — органика — ключевая тема общественных дискуссий — газ, вонь, фильтрат, катастрофическое недовольство населения при появлении мусорных полигонов и отвалов рядом с жилой застройкой. В органике формируется примерно 20 млн тонн пригодной для компостирования массы. Если говорить о запрете захоронения, то, в первую очередь, о запрете захоронения органики. Вся органика должна идти через компостирование, а дальше должен подниматься техногрунт. Иначе проблему вони, фильтрата не решить.
Неперерабатываемый пластик, который получают на заводе во входящем потоке, составляет примерно 33% плохо перерабатываемых, неперерабатываемых пластиков, полигонных плёнок. Сегодня отбирается 75% сортируемых фракций, а можно отбирать и 90%. На комплексах по переработке отходов (КПО) выделяют до 43-х фракций, но что с ними делать дальше: продать на переработку, отправить на RDF-топливо или захоронить? Не всегда ответ на этот вопрос однозначен. И если не запустить рынок вторичного сырья,
то всё возвращается на карту захоронения, но уже не в виде хвоста отходов, а в виде пересыпки или чего-то ещё.
Возможно сократить захоронение до 10%, но при этом следует учитывать, что 20% выбираемого вторсырья неликвидное; 6% ликвидного сырья из общего потока состоит из (%): алюминий 2, ПНД 3, ПЭТ 18, Металл 8, Стекло 38, Прочие 7, ПП (полипропилен) 2, ПВД (полиэтилен высокого давления) 7, Макулатура 17. Макулатура, полипропилен, стекло не являются рентабельным сырьём в переработке. В результате сортировки возникает риск получения 94% отходов для хранения на карту.
Сегодня потенциал производства RDF-топлива в стране оценивается в 16, 5 млн тонн в год. Производится из таких горючих отходов, как пластик, биоразлагаемые элементы. Идеальная история — не допустить пластик в упаковку, предотвратить появление этой упаковки и эти захоронения. Но если мы сделать этого не можем, то мы должны производя RDF-топливо решить, куда можно направлять техногрунт и куда направлять РДФ. Заводы по сортировке и переработке отходов производят RDF с калорийностью около 9 тыс. ккал на тонну. Цена по паритету с газом составляет 5,3 тыс. рублей за тонну. Цена продажи RDF у оператора сейчас составляет 800 рублей за тонну и никто не хочет брать. Даже учитывая транспортные расходы, связанные с перевозкой вторсырья к месту использования, RDF является рентабельным топливом. Однако без обязательств, нормативных актов и других административных принудительных мер этот рынок не запустить. Если не будет решения об использовании RDF, то он какое-то время полежит, и отправится на карту захоронения. У оператора нет возможности собирать и хранить в течение года, двух, трёх лет ни техногрунт, ни RDF.
Снизить социальное напряжение и количество мест под отходы и их захоронение
Перечень мер для реального сокращения захоронения
• Чёткий контроль за потоками промышленных отходов, передача реоператорам функций по работе с промышленными отходами (по аналогии с ТКО)
• Стандартизация требований к техническому грунту и топливу РДФ как к продуктам (чтобы их можно было предлагать и продавать у этого продукта появилась цена и спрос на него)
• Регулирования и распределение региональными властями потоков техногрунта и топлива РДФ в деятельности субъекта (обязательства по решению)
• Запрет на захоронение органики, отказ от финансирования проектов сортировочных мощностей без компостирования (решить законодательно)
• Ограничение производства и продажи не перерабатываемой упаковки, максимально возможная замена одноразовых многоразовыми альтернативами, в том числе через установку запретительных ставок РОП. РОП не должен направляться на компенсацию мотивацию сбора ПЭТ и металлов, вот ноль! Это и так хорошо собирается, это и так хороший бизнес. Но вот собрать дешёвую полигонную плёнку, собрать тетрапак без средств РОП невозможно, да и никто этого делать не будет.
• Отказ от субсидирования сбора ПЭТ, металлов в пользу неликвидных видов вторсырья через механизм РОП
• Отказ от субсидирования сбора ПЭТ, металлов в пользу неликвидных видов вторсырья через механизм РОП
Круг поднимаемых на сессии ПМЭФ-2022 «Экономика замкнутого цикла и экология» широк, состав участников сессии свидетельствует о высокой степени ответственности за принимаемые решения. Делать однозначные выводы время ещё не пришло. Новая отрасль в самом начале пути. Хочется верить, что всё получится.
Список источников.
1. Аксенова Е. М., Максимов И. И. Экономика замкнутого цикла. Обзор международных подходов. 2021 / Проектно-аналитический отдел, Департамент многостороннего экономического сотрудничества и специальных проектов Минэкономразвития России (дата обращения 24.06.2022)
2. Богачёв В. Ф., Горенбургов М.А., Сологубова Г. С. Значение принципа промышленного симбиоза. С. 235–237 / Сборник материалов XXI Международного экологического Форума «День Балтийского моря». Издательство ООО «Свое издательство», — СПб., 2021.—383 с. ISBN 978-5-4386-2067-9// URL: http://helcom.ru/media/Сборник%202021.pdf (дата обращения 23.06.2022)
3. Мишучкова Ю. Г. Проблемы классификации и учёта побочной продукции и возвратных отходов в мукомольной промышленности. С. 30–36 / Международный бухгалтерский учёт. 24 (222) — 2012 // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-klassifikatsii-i-ucheta-pobochnoy-produktsii-i-vozvratnyh-othodov-v-mukomolnoy-promyshlennosti (дата обращения 28.06.2022)
4. Сологубова Г. С., Сологубов С. И., Старостина В. А. Актуальность морского пространственного планирования для России, с. 102–105/ Сборник материалов XXI Международный экологический форум «День Балтийского моря» 23 марта 2021 года. СПб.: Издательство ООО «Свое издательство», 2021. — 384 с. ISBN 978-5-4386-2067-9 // URL: http://helcom.ru/media/Сборник%202021.pdf (дата обращения 24.06.2022)
5. Шувалова М. Переход к экономике замкнутого цикла: перезапуск системы расширенной ответственности производителей, запрет на неперерабатываемые материалы, стимулирование использования вторсырья. 30 июня 2021 / Гарант. РУ // URL: https://www.garant.ru/article/1471040/ (дата обращения 24.06.2022)
6. Правительство летом утвердит четыре программы федпроекта «Экономика замкнутого цикла». Апрель, 2022. /Государственное информационное агентство ТАСС // URL: https://tass.ru/ekonomika/14436077 (дата обращения 27.06.2022)
7. Приказа Комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 20.12.2019 г. № 608-п «Об установлении единого тарифа на услуги регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ленинградской области на 2020–2022 годы»/ Группа компаний «Экологический центр» (ГК «ЭКО ЦЕНТР») // URL: https://eco-c.ru/ecology/info/о-группе-компаний-экологический-центр/ (дата обращения 27.06.2022)
8. «Экология для бизнеса или бизнес для экологии?» сессия ПМЭФ 2022 /Росконгресс. Пространство доверия // URL: https://roscongress.org/sessions/spief-2022-ekologiya-dlya-biznesa-ili-biznes-dlya-ekologii/translation/# (дата обращения 26.06.2022)
Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.
