Действующие нормы международного права не предполагают однозначной трактовки законности заморозки международных резервов центральных банков.
Для конфискации резервов центральных банков отдельными странами готовится законодательная основа. В настоящее время прямая конфискация предусмотрена только в Канаде.
Специальное законодательство США также дает возможность конфискации активов по решению властей. Примеры других государств показывают возможность конфискации вопреки международному законодательству.
Реальные риски конфискации резервов ЦБ РФ остаются низкими.
До введения недавних санкций против России, арест активов Инвестиционного фонда Ливии (LIA) был самым значительным случаем блокировки суверенных средств.
В 2011 году, на момент заморозки, фонд управлял активами на сумму более 60 млрд долл. Фонд продолжил управлять ими, но был ограничен в продаже и распоряжении средствами. Ограничения были введены в соответствии с решениями ООН.
Часть доходов фонда была направлена на нужды Правительства национального согласия Ливии и гуманитарные операции в стране. Из-за политической неопределенности в Ливии, большая часть ресурсов фонда и валютные резервы остаются замороженными. При этом фонд продолжает функционировать в качестве суверенного фонда, хотя есть неопределенность относительно того, кто им управляет.
Активы Югославии были заморожены в 1990-1999 годах и разблокированы только после свержения Слободана Милошевича. Из-за сложностей раздела активов между республиками бывшей Югославии и исков пострадавших во время военных действий невозможно достоверно установить, какая часть средств досталась властям Сербии.
В 2012 году ЕС принял решение заморозить активы центрального банка Сирии. По разным оценкам, речь идет о сумме более 20 млрд долл. Заморозка постоянно продлевается.
Остается неизвестным размер замороженных активов Кубы, США эти данные никогда не публиковали. Тем не менее, Соединенные Штаты периодически используют «замороженные» счета кубинских компаний для выплат различных компенсаций по судебным решениям. Так, например, в 2000 году Конгресс США принял решение использовать счета кубинской телефонной компании Empresa de Telecomunicaciones S.A. для «компенсации жертвам кубинского терроризма». Согласно подсчетом властей Кубы, речь в этом случае может идти примерно о 120 млн долл.
Впервые активы Северной Кореи были заморожены еще 1950-е годы. Заморозка активов КНДР также предполагается в рамках санкций, введенных Совбезом ООН с 2016 по 2017 годы. По данным Управления по контролю за иностранными активами министерства финансов США (OFAC), правительство США заморозило северокорейские активы в объеме 31,69 млн долл.
Активы государства и россиян, попавших под санкции, западные страны начали блокировать после 24 февраля 2022 года. Около 300 млрд долл. российских резервов оказались заморожены из-за санкций США, ЕС и их союзников, согласно оценке Министра финансов Антона Силуанова в середине марта 2022 года.
По его словам, Россия лишилась доступа к половине своих золотовалютных резервов. Министерство финансов США оценило стоимость замороженных активов России по всему миру примерно в 280 млрд долл.
Заморозка российских активов в Европе осложнена тем, что на поиски точных мест их хранения требуется много времени. По данным Еврокомиссии, в странах ЕС арестованы 211 млрд евро, но в марте 2023 года стало известно, что блок располагает информацией о точном местонахождении активов на сумму лишь около 21 млрд евро.
Большая часть резервов была вложена в ценные бумаги, но нет официальной информации о банках, в которых они хранились. Также недостаточно сведений о том, как именно Банк России инвестировал активы и контролировал их.
Еврокомиссия предложила новое законодательство по налогообложению доходов от реинвестирования замороженных в ЕС суверенных активов российского Центробанка. Совет Европы принял его к сведению, но не стал реализовывать. Тем не менее, в 12-й пакет санкций вошли поправки, разрешающие государствам‑членам ЕС конфисковывать замороженные активы физических или экономических лиц после судебного или административного решения, но только в том случае, если эти лица стали владельцами активов, которые ранее принадлежали европейским компаниями, и были переданы в управление правительством РФ «без согласия ЕС».
Замораживание иностранных активов центральных банков может неоднозначно трактоваться согласно международному праву. Центральные банки, как правило, пользуются значительной степенью автономии от правительств, но с точки зрения международного права они, тем не менее, считаются органами государства.
Хотя действующее законодательство ООН допускает подобные коллективные действия стран-членов, существует Конвенция ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности от 2004 года. Согласно пункту 1 статьи 21 этой конвенции в отношении собственности центрального банка государства не могут быть применены принудительные меры в виде взыскания, ареста и исполнения решения в связи с разбирательством в суде другого государства. Конвенция принята резолюцией 59/38 Генеральной Ассамблеи, но не вступила в силу, так как количество участников все еще недостаточно. Тем не менее она претендует на то, чтобы стать кодификацией обычного международного права. При этом участниками Конвенции являются три государства, заморозившие активы ЦБ России: Австрия, Франция и Япония. То есть международное законодательство часто игнорируется, если речь идет о политических решениях. Иран уже пытался оспорить санкции США против активов своего ЦБ в Международном суде по признаку нарушения иммунитета этих активов. Однако суд установил, что он не обладает юрисдикцией для рассмотрения этого иска, поскольку иск, основанный на праве на суверенный иммунитет согласно обычному международному праву, не подпадает под действие компромиссной статьи Договора о дружбе, экономических отношениях и консульских правах 1955 года между США и Ираном.
Длительное время вопрос заморозки активов регулировался только решениями национальных правительств, либо же осуществлялся Совбезом ООН. Так, например, санкции против России ЕС основывает на ст. 21 и 29 Договора о Европейском союзе. Ст. 21 договора содержит общие ценности, которые должны защищаться членами ЕС. А США используют для обоснования законности санкций внутреннее законодательство, включая Закон о противодействии противникам Америки через санкции (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act), Закон о поддержке свободы Украины от 2014 года (Ukraine Freedom Support Act of 2014), Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях (International Emergency Economic Powers Act, IEEPA). Формально подобные меры, принятые в одностороннем порядке, не соответствуют международным документам.
Страны, стремящиеся заморозить активы других государств, пользуются тем, что в международном праве принято использовать понятия «мягкого права» или принципов erga omnes (обязательств стран перед всеми мировым сообществом). Именно такой подход может восприниматься в международных судах соответствующим международному праву в том случае, если меры принимаются сразу несколькими странами.
Более того, в декабре 2001 года документ «Ответственность государств за международно-противоправные деяния» (ARSIWA) был принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 56/83. В настоящее время ООН признает, что государство, нарушившее свои обязательства перед международным сообществом, может быть привлечено к ответственности другими государствами.
Согласно статье 48 ARSIWA эти страны имеют право требовать прекращения незаконного действия и компенсации ущерба в интересах пострадавшего государства. Вопрос о допустимости контрмер со стороны государств, не являющихся прямыми пострадавшими, в ответ на серьезные нарушения интересов международного сообщества, является давней темой обсуждения в международном праве.
В своем комментарии Комиссия международного права (ILC) отметила, что в настоящее время не существует четкого признанного права государств, упомянутого в статье 48, на принятие контрмер в коллективных интересах. Однако практика указывает на то, что различия между прямыми и косвенными пострадавшими государствами, когда речь идет о праве на контрмеры, становятся все менее значимыми. Правительства пользуются этими оговорками и отсутствием четких формулировок, а в некоторых случаях просто игнорируют международные нормы. Тем не менее, замороженные активы должны оставаться нетронутыми, и контроль над ними может быть возвращен после того, как причина заморозки перестанет быть актуальной.
Практику замораживания активов используют не только западные государства. В 2011 году государства-члены Лиги арабских государств запретили все операции с Центральным банком Сирии. Меры, связанные с заморозкой, обычно не вызвали большого количества официальных протестов, но не остались незамеченными. Некоторые государства, подвергшиеся санкциям, каждый год высказывают свои возражения по поводу экономического принуждения развивающихся стран на Генеральной Ассамблее ООН.
В 2016 году Координационное бюро Движения неприсоединения приняло коммюнике, в котором утверждается, что Соединенные Штаты нарушили суверенный иммунитет, позволив частным истцам подавать иски против суверенных государств, включая Иран. Иран уже подал иск против Соединенных Штатов в Международном Суде. Представители России также заявляли, что страна готова защищать свою позицию в суде. Россия может ссылаться на международные арбитражные оговорки соответствующих инвестиционных договоров и утверждать, что ее имущество было незаконно экспроприировано.
Традиционные законы войны разрешают захват государственной собственности противника, но запрещают захват частной собственности. В Соединенных Штатах президент может передавать активы государств, с которыми они находятся в вооруженных боевых действиях, согласно Закону о международных чрезвычайных экономических полномочиях. В 2003 году США использовали это положение во время войны с Ираком для передачи активов Центрального банка Ирака с целью помочь в восстановлении страны.
Однако часто государства, замораживающие резервы, напрямую не участвуют в вооруженном конфликте и не применяют законы войны. Конфискация активов ЦБ отличается от их простой заморозки. Конфискация является необратимым действием, направленным на возмещение ущерба. Конфискация не может применяться как практика контрмер третьей стороны в том числе потому, что нарушается принцип обратимости. Однако, когда в рамках Комиссии по международному праву (ILC) разрабатывался проект ARSIWA, стало понятно, что необходимо оставить место для будущего развития.
В своем комментарии представители ILC отмечали, что практика контрмер третьей стороны в коллективных интересах все еще «ограничена и находится в зачаточном состоянии». Поэтому невозможно было включить положение по этому вопросу, но была принята «оговорка, которая резервирует эту позицию и оставляет резолюцию этого вопроса для будущих событий». Соответственно, статья 54 ARSIWA предусматривает, что статья 48 ARSIWA не наносит ущерба праву государств, непосредственно не пострадавших, принимать «законные меры […] для обеспечения возмещения ущерба в интересах потерпевшего государства». Комиссия международного права (КМП) отметила, что в статье 54 «говорится о «законных мерах», а не о «контрмерах», чтобы не наносить ущерба какой-либо позиции относительно мер, принимаемых государствами, не являющимися потерпевшим государством, в ответ на нарушения обязательств по защите коллективных интересов».
Таким образом, основа для обоснования конфискации активов даже в том случае, если в конфликте задействован постоянный член Совета Безопасности (в результате чего Совет Безопасности не может действовать), была создана более 20 лет назад. Но работает такой подход только в случае скоординированных действий нескольких государств. Такая трактовка международного права не отражает позиции всех стран, которые могут быть затронуты, в том числе в силу существования Конвенции ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, и ее применение может быть подвергнуто сомнению.
Принятие Конвенции могло бы полностью устранить имеющуюся неопределенность, при которой законодательство ООН трактуется в ту или иную сторону, исходя из оговорок и комментариев ILC. Среди наиболее ярких признаков того, что конфискация активов иностранных центральных банков становится действующей мерой на уровне правительств, являются недавно принятые поправки в Канаде к «Закону о специальных экономических мерах» (Special Economic Measures Act). Хотя эти положения до сих пор не использовались для конфискации замороженных активов, они, судя по всему, отражают opinio juris, согласно которому в исключительных обстоятельствах конфискация активов иностранных центральных банков с целью возмещения ущерба потерпевшему государству или его жителям действительно может быть осуществлена. И это будет допустимо, даже если конфискующее государство само не участвует в вооруженном конфликте с государством, владеющим активами.
Однако недавние случаи блокировки активов демонстрируют риск произвола, когда государства решают осуществлять контроль над активами иностранных центральных банков просто по своему усмотрению даже без попыток оправдать свои действия международными нормами. Так, например, в ноябре 2023 года комитет Палаты представителей Конгресса США поддержал законопроект о передаче Украине российских активов.
Документ поддержали 40 законодателей, еще двое выступили против. Рассмотрение законопроекта Палатой представителей полного состава пока не назначено. Документ предусматривает выделение дополнительной помощи Украине, используя активы, конфискованные у ЦБ РФ, и другие активы России.
Также отмечается, что властям США следует добиваться создания «международного компенсационного механизма» для передачи российских активов Киеву в сотрудничестве с иностранными партнерами.
В настоящее время только в Канаде существует специальное законодательство, позволяющее конфисковывать замороженные активы. Оно позволяет федеральному правительству «применять экономические меры» в случае нарушения иностранным государством международного порядка, «совершения актов существенной коррупции» или систематического ущемления прав человека. Канада станет первой страной G7, которая введет такой санкционный режим. Новые полномочия правительства могут быть использованы в любом международном конфликте. В некоторых юрисдикциях, например, в Швейцарии, практика изъятия и возвращения активов, полученных незаконным путем, считается допустимой. Тем не менее, действия Канады являются беспрецедентными.
Возвращение конфискованных активов в легальный экономический цикл является основным элементом политики Швейцарии в отношении таких активов. В определенных случаях МИД может заключить специальное соглашение со страной происхождения. Цель таких соглашений — совместно с государством происхождения определить условия возврата, включая использование возвращаемых активов и механизмы мониторинга. Возвращенные активы должны приносить пользу населению страны происхождения, а не возвращаться в коррупционную систему. На данный момент Швейцария вернула государствам происхождения более 2 миллиардов долларов США в соответствии с такими соглашениями.
Фактически, закон дает министрам федерального правительства Канады право решать все вопросы, связанные с конфискацией активов. Для конфискации требуется судебное решение, однако процедура этой практики не прописана.
Кроме того, до сих пор неясно, как будут распределяться средства, полученные от конфискации и последующей продажи нелегальных активов. Критики говорят о том, что враждебные государства могут конфисковывать зарубежные канадские активы в качестве ответных мер.
Кроме того, действия Канады могут противоречить международным правовым нормам, таким как статьи ООН «Об ответственности государств за международно-противоправные действия» в части обратимости санкций.
Заморозка активов Банка России производится не в рамках четких международно‑правовых конструкций, а на основе внутреннего законодательства нескольких десятков стран, которые ввели соответствующие санкции. Что касается имущества российских граждан, по ним национальные правительства могут принять любое решение, даже если это приведет к судебным процессам со стороны бывших владельцев.
Вероятно, такие активы будут заморожены до принятия общего политического решения. Ситуация с резервами ЦБ РФ намного сложнее, так как их заморозка была осуществлена без решения ООН. Мы уже видим изменение резервной политики ЦБ Китая и других государств, и более решительные действия по отношению к замороженным активам приведут к перетоку триллионов долларов из США в другие юрисдикции.
Любое решение об использовании резервов ЦБ РФ будет негативно воспринято правительствами, чьи резервы размещены в странах, поддержавших санкции. Национальные власти могут оказаться втянутыми в длительные международные судебные разбирательства с неясным исходом. Поэтому активы будут оставаться замороженными до стабилизации отношений с Россией или до появления общего решения, которое снимет указанные риски.
Замороженные активы обычно управляются отдельными уполномоченными органами страны, где они находятся, но результаты управления не всегда эффективны. Поэтому предложение Еврокомиссии по использованию налога на доходы от замороженных средств РФ может грозить судебными исками со стороны России из-за падения реальной стоимости резервов и необходимости компенсации. Такие разбирательства могут длиться долгое время, особенно при быстро меняющемся политическом ландшафте.
Компенсации в рамках международного права, как это было в случае с Ираком, практически невозможны без изменения законодательства, так как Россия использует право вето в СБ ООН для блокирования таких решений. Тем не менее, некоторые государства могут попытаться использовать замороженные активы по своему усмотрению, опираясь на опыт использования активов других стран.
Так, например, возможно удовлетворение отдельных исков граждан в рамках действий, связанных с российскими властями или решениями международных институтов и судов. Некоторые иностранные инвесторы, чьи активы в России были или будут конфискованы, могут попытаться удержать часть резервов. Однако практика таких дел очень ограничена.
Заморозка активов центральных банков по-прежнему не имеет четкого регулирования на международном уровне.
Конфискация производится отдельными государствами с молчаливого согласия органов управления ООН.
Законодательство в области заморозки и конфискации активов будет развиваться в различных странах.
До принятия Конвенции ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности не будет четкого запрета на действия с активами центральных банков.
В последние годы Запад использует санкции в отношении активов центральных банков в качестве инструмента, ограничивающего потенциал экономического и промышленного развития своих геополитических соперников.
Конфискация активов суверенного государства, которое является независимым субъектом мировой политики, гарантированно влечет за собой ответные действия в рамках принципа «зеркальных мер», принятого в дипломатии.
Суды об использовании российских резервов могут идти десятилетиями с неясными перспективами.
