Антон Германович, тема долговой нагрузки региональных бюджетов — одна из самых обсуждаемых. Оценки звучат самые разные, порой весьма эмоциональные. Как вы оцениваете ситуацию на сегодняшний момент?
В прошлом году в правительстве и парламенте действительно активно обсуждались вопросы межбюджетных отношений и ситуация в некоторых регионах была непростая. Сбалансированность бюджета, низкий уровень госдолга, устойчивость финансовой политики — это ведь залог инвестиционной привлекательности субъектов России. К сожалению, во многих субъектах ситуация с бюджетом оказалась такой, что говорить об инвестиционной привлекательности невозможно. Составление заведомо нереалистичных бюджетов, систематическое невыполнение взятых обязательств по соглашениям по инфраструктурным проектам, а также скрытая кредиторская задолженность, которая всплыла, когда пришли новые губернаторы, — все это вызывает недоверие инвесторов и нежелание вкладывать деньги в регионы с безответственной финансовой политикой. Поэтому в прошлом году нами была проведена большая работа по обеспечению сбалансированности региональных и местных бюджетов. Уже сейчас мы видим положительные итоги этой работы.
Вы сказали, что сбалансированность региональных бюджетов повышает их инвестиционную привлекательность. А центр мотивирует регионы повышать инвестиционный климат?
Очевидно, что инвестиционный климат страны формируется в регионах. Поэтому мы, конечно же, предлагаем на федеральном уровне меры для субъектов, позволяющие развивать инвестиционные режимы. Это вопросы инфраструктуры, налоговых режимов, оперативности решения вопросов открытия и ведения бизнеса, подключения к сетям.
Для того чтобы стимулировать региональные власти улучшать инвестиционный климат, правительство разработало целый ряд инструментов. Это и гранты, которые федеральный центр направляет субъектам за достижение показателей, в том числе по росту инвестиций, созданию новых рабочих мест, росту валового регионального продукта. Это и возврат налога на прибыль, который зачисляется в федеральный бюджет, регионам, которые показали в отчетном финансовом году прирост по этому показателю, то есть обеспечили инвестиционную активность. Также это учет в расчете финансовой помощи так называемых налоговых расходов или льгот, которые представляют субъекты и которые по нашим критериям попадают под показатели эффективных льгот.
С 2018 года вводится дополнительный налоговый стимул — инвестиционная налоговая льгота. Теперь субъекты могут принимать решение о предоставлении преференции по налогу на прибыль в части новых инвестиций. Для крупных инвесторов, вложивших в проекты более миллиарда рублей, предусмотрен новый формат спец. инвест. контракта, в рамках которого создаются особые условия не изменения налогового законодательства, стабильных инфраструктурных решений, а также льготного порядка налогообложения. Как видите, инструментов огромное количество, главное — грамотно ими пользоваться. И тут многое зависит от инициативы руководства регионов. В некоторых регионах губернатор и его команда лично занимаются поиском инвесторов не только по Рос сии, но и по всему миру, а в некоторых субъектах в это же время основная работа администрации сводится к тому, чтобы получить побольше финансовой помощи из федерального центра.
Судя по всему, регионов, которые за- интересованы исключительно в получении финансовой помощи из центра, довольно много. Каким образом в прошлом году решили проблемы регионов, оказавшихся, как вы сказали, в непростой ситуации?
В 2017 году в рамках межбюджетного регулирования мы продолжили оказывать поддержку со стороны федерального бюджета для обеспечения сбалансированности региональных и местных бюджетов, приняли меры по стимулированию регионов к ограничению роста государственного долга и проведению бюджетной консолидации.
Благодаря этому по итогам 2017 года впервые удалось добиться снижения номинального объема государственного долга субъектов на 37,7 млрд руб., или на 1,6%. Общий объем госдолга за 2017 год в сравнении с доходами составил 30,5%. Объем госдолга по рыночным заимствованиям за 2017 год сократился на 50,5 млрд руб., или на 4,0%.
Кроме того, в 2017 году проведена реструктуризация задолженности бюджетов субъектов по бюджетным кредитам, что позволит обеспечить равномерное погашение задолженности, снизить объемы возврата бюджетных кредитов и высвободить средства для финансирования приоритетных расходных обязательств.
Министерство финансов Российской Федерации в декабре 2017 года заключило с 73 субъектами 410 дополнительных соглашений, предусматривающих погашение бюджетных кредитов в 2018–2019 годах в объеме 5% от суммы задолженности ежегодно, в 2020 году — в объеме 10% от суммы задолженности, в 2021–2024 годах — равными долями по 20% ежегодно. Бюджетный эффект в виде снижения объема необходимых к возврату бюджетных кредитов регионов в 2018–2019 годах составит до 418 млрд руб., в том числе в 2018 году — 238 млрд и в 2019 году — 180 млрд руб.
В целом по итогам 2017 года исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации следующее: собственные доходы субъектов за 2017 год увеличились почти на 8% к уровню 2016 года, их прирост превысил 830 млрд руб. Дефицит консолидированных бюджетов регионов составил 61 млрд руб. В региональном разрезе с дефицитом исполнены бюджеты 50 регионов (против 56 в 2016 году), с про фицитом — 35 регионов (против 29 в 2016 году).
Но это общая ситуация по стране. Далеко не во всех субъектах Федерации картина одинаковая...
Совершенно верно. В ряде регионов уровень долговой нагрузки, а также качество управления финансами вызывает вопросы. Есть субъекты, где ситуация очень напряженная. Например, ситуация в Мордовии, Хакасии и Костромской области вызывает обоснованные опасения. Уровень долго- вой нагрузки здесь превышает разумные параметры, что говорит о качестве и взвешенности проводимой региональными властями политики. Самая несдержанная политика заимствований в Мордовии: на начало 2018 года показатель госдолга превысил объем двухгодового поступления собственных доходов.
В целом ряде субъектов Федерации региональные власти просто скрывали проблемы, связанные с наличием просроченной кредиторской задолженности, предоставляя в отчетах некорректные данные. Например, в Республиках Ингушетия, Марий Эл, Пензенской, Новгородской, Магаданской областях и других, что явилось следствием заключения контрактов, начала реализации проектов, причем зачастую не самых первоочередных, при отсутствии соответствующих финансовых возможностей. А в это же время бюджеты испытывали сложности при выполнении, допустим, социальных обязательств или выплаты зарплаты.
Сегодня Минфин вместе с другими министерствами и ведомствами практически в ручном режиме разрабатывает и принимает меры по финансовой стабилизации этих субъектов Федерации. Но если сравнивать нынешнюю ситуацию с тем, что было раньше, мы увидим существенное сокращение уровня долговой нагрузки регионов. По итогам 2015 года госдолг больше 100% собственных доходов был у 14 регионов, по итогам 2016 года — уже у восьми. Сейчас таких регионов — семь (четыре региона с долей госдолга более 100% на 1 января 2017 года и три региона, которые увеличили долю госдолга на 1 января 2018 года).
Можно ли избежать подобных ситуаций в будущем?
Минфин предпринимает целый комплекс мер по корректировке управления государственным долгом субъектов, разрабатывает индивидуальные программы оздоровления региональных финансов. Реализация этих мероприятий направлена на снижение дефицита бюджетов, госдолга, расходов на его обслуживание, снижение просроченной кредиторской задолженности, в том числе по оплате труда. Также в экстренных случаях начиная с этого года Минфин планирует вводить казначейское сопровождение исполнения бюджета региона, если уровень долговой нагрузки бюджета достигает порога 140% объема налоговых и неналоговых доходов. Мы считаем, что федеральный центр должен вмешиваться в подобной ситуации с целью обеспечения выполнения социальных обязательств и указов Президента в данном субъекте в полном объеме. За- дача руководства региона — не столько утвердить план оздоровления, сколько принимать все возможные меры по его реализации.
Подготовлены поправки в Бюджетный кодекс России, на основании которых субъекты Федерации будут оцениваться исходя из рисков увеличения долга. К регионам, чьи риски будут повышаться, планируется при- менять более жесткие ограничения по допустимому объему дефицита бюджета, уровню госдолга, объема заимствований.
Кроме того, в 2017 году была про- ведена инвентаризация расходных полномочий субъектов и муниципальных образований. Эти данные были использованы при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов на 2018 год. Мы продолжим заключать с региональными властями — получателями дотаций — соглашения, которые будут предусматривать меры по социально-экономическому развитию территории и оздоровлению государственных финансов. Это далеко не полный перечень мер, направленный на исключение подобных ситуаций в будущем.
Ваши критики в регионах, особенно в тех, которые вы упоминали, говорят о несправедливости межбюджетных отношений и о необходимости выравнивания финансовой обеспеченности регионов. Этим, как правило, и объясняются проблемы, в которых оказались субъекты. Что вы скажете по этому поводу?
Тезис о том, что центр забирает себе слишком много налогов и не оставляет средств в региональных бюджетах, мы слышим регулярно. Однако цифры говорят об обратном. По итогам 2016 года распределение налоговых доходов между федеральным бюджетом и бюджетами регионов сложилось в пропорции 54% на 46%. Но после передачи межбюджетных трансферов в федеральном бюджете осталось 39% налоговых отчислений, еще 16% ушло в различные внебюджетные фонды.
Очень важно понимать, что налогооблагаемая база регионов весьма неоднородна. Например, 53% поступлений по налогу на доходы физических лиц, 57% по налогу на прибыль, 99% акцизов на табак — это буквально десять субъектов, на территориях которых поступают эти доходы. Но это ведь не значит, что все это производится или реализуется на территории этих регионов. Следовательно, централизация налоговых сборов в этой ситуации помогает добиться более выравнивающего распределения средств между регионами.
С другой стороны, для того чтобы добиться абсолютно равных параметров бюджетной обеспеченности на душу населения, пришлось бы централизовать до 90% всех налоговых поступлений регионов. Следствием этого, разумеется, стало бы нежелание на местах заниматься развитием экономики. Субъекты должны быть заинтересованы в активной экономической политике и росте налоговых отчислений.
Тогда позвольте спросить по-другому. На ваш взгляд, насколько справедливы межбюджетные отношения сегодня?
Взаимоотношения между центром и регионами — это всегда предмет компромисса и переговоров, а так- же целеполагания. В Минфине идет непрерывная работа по разработке и реализации мер, направленных на стабилизацию финансового состояния регионов и стимулирования их экономического и социального развития. Например, Минфин упрекали в отсутствии прозрачности и прогнозируемости межбюджетных трансфертов. Раньше действительно все финансовые трансферты распределялись в течение года, и это разбалансировало бюджеты. Чтобы решить эту проблему, в этом году мы предусмотрели увеличение доли распределения всех межбюджетных трансфертов до начала финансового периода. В федеральном бюджете на 2018–2020 годы распределено 91% межбюджетных трансфертов, это же касается и всех 72 субсидий. Все открыто и прозрачно, субъекты знают, какие ресурсы и в каких объемах каждый из них получит в предстоящую трехлетку. То есть это позволяет субъектам заключать соглашения на 2 или 3 года о финансировании различных мероприятий. И это, безусловно, повлияет на повышение прогнозируемости исполнения бюджета в регионах, снизит риски несбалансированности их бюджетов. С 2014 года мы начали замещать рыночные обязательства, которые имели очень высокие ставки по обслуживанию, бюджетными кредитами на 3–5 лет под ставку 0,1% годовых. За этот период мы предоставили уже более 1 трлн руб. на замещение рыночных обязательств. В новейшей истории России это первый раз, когда были предоставлены бюджетные кредиты на такую сумму.
Но мы достигли своей цели — структура госдолга по сравнению с 2014 годом сильно изменилась. Сейчас на 1 января 2018 года доля коммерческого долга — ценные бумаги, банковские кредиты — составляет 52% с сокращением к доле 1 января 2015 года на 9%.
Повторюсь, что бюджетные кредиты, предоставленные регионам в 2015–2017 годах, нами реструктурированы до 2024 года, а в случае обеспечения субъектом темпов роста в 2018–2019 годах налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов выше уровня инфляции будет предусмотрена дополнительная возможность продления общего срока реструктуризации до 12 лет, до 2029 года.
Целый комплекс мер направлен на увеличение доходов бюджетов самих субъектов. Например, реализуется механизм «двух ключей», который предусматривает поэтапную отмену налоговых льгот, установленных на федеральном уровне, по региональным и местным налогам. Это позволит регионам самостоятельно принимать решения о целесообразности установления различных налоговых льгот исходя из имеющихся социально-экономических возможностей и заинтересованности в привлечении на свою территорию инвестиций.
В 2017 году Правительство Российской Федерации опробовало грантовый механизм поддержи регионов, добивающихся высоких темпов роста экономики и налоговых отчислений. В 2018–2020 годах мы продолжим подобную практику. Ежегодно на эти цели будет направляться около 20 млрд руб.
В 2018 году увеличен объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 30,5 млрд руб. (рост со- ставит 5%, что выше инфляции). Также субъектам с 2018 года будут предоставляться дотации в целях стимулирования роста налогового потенциала по налогу на прибыль организаций.
Кроме того, проводится постоянная работа по увеличению налоговой базы региональных и местных бюджетов. Так, например, в 2017 году к налогообложению имущества по кадастровой стоимости перешло уже 56 субъектов Федерации. Дополнительные доходы от увеличения с 1 января и дополнительно с 1 июля 2018 года ставки акцизов на нефтепродукты также направляются регионам.
Из всего сказанного следует, что финансовая поддержка регионов остается для нас одним из важнейших приоритетов федерального бюджета в 2018–2020 годах. Все эти меры должны не только помочь стабилизировать ситуацию в регионах, оказавшихся в затруднительном финансовом положении, но и создать условия для дальнейшего экономического роста. Вопрос наращивания экономического потенциала территорий назрел давно. Федеральный центр делает для этого многое, но тут без усилий и ответственных решений региональных команд нам не обойтись.
