Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии ПМЭФ-2023 «Вложения в города — чем измеряется эффективность?».
Города — драйверы развития в современную эпоху
Города исторически играли ключевую роль в человеческом развитии, поскольку они выступали центрами производства, инноваций, общественной жизни, культуры и управления. Урбанизированные зоны всегда были в центре событий, выступали ключевыми бенефициарами и наиболее всех страдали от негативных явлений. Города как ретрансляторы усиливают любые позитивные или негативные явления и процессы. То же относится и к сфере экономики. По данным КБ «Стрелка» общий вклад городов в экономику России на 2018 год составлял 77,9 % или 81,6 трлн рублей, при этом вклад двух крупнейших городов — Москвы и Санкт-Петербурга оценивается в 23,9 % [1]. Одновременно с этим, в 16 крупнейших городах страны (миллионниках) проживает 35,7 млн человек или 24,2 % от всего населения России [2]. Эти внушительные цифры даже формально раскрывают роль городов в экономике страны.
Сложные системы, которыми являются города, существуют по собственным законам развития, у них есть эффективные и неэффективные формы существования. В связи с этим все больше говорят о городских агломерациях как источниках роста экономики регионов за счет действия агломерационного эффекта, концентрации трудовых ресурсов и капитала, позволяющих получить синергетический эффект. Агломерации воспринимаются как точки роста, способные вырасти сами и «подтянуть» за собой окружающее пространство. Эта позиция четко изложена в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года [3]. Акцент на агломерации привел к появлению специализированных планов их развития (Постановление Правительства РФ от 31.05.2022 № 996), распространению практики мастер-планирования.
Сегодня особое место города занимают в рамках моделей креативной экономики и цифровой экономики. Несмотря на то, что производственные функции все чаще выносятся за городскую черту, у урбанизированных зон остается ряд других важных ролей. Города аккумулируют и воспроизводят человеческий потенциал, тем самым выступая точками сбора «креативного класса» (по Ричарду Флориде). Все больше уделяется внимание университетам, театрам, креативным кластерам, общественным пространствам, городской среде — всему тому, что позволяет развить человеческий потенциал.
Любой город существует только тогда, когда живо и активно его городское сообщество. Инвестиции становятся для города или агломерации важнейшим инструментом развития городских сообществ, позволяющим обеспечить будущее функционирование города. Однако, далеко не все города оказываются успешными. Город, как любая система, проходит определенные стадии развития и должен существовать в турбулентной среде. Имеется огромное количество примеров в российской и мировой практике, когда с изменением ряда условий город оказывается в упадке или вовсе прекращает свое существование. Появились понятия депрессивного города и моногорода с преимущественно отрицательными коннотациями. Инвестиции в город, клонящийся к своему закату, могут превратиться в попусту растраченные средства. В рамках попыток максимизировать результативность вложений абсолютно логичным выглядит потребность в мониторинге развития городов и оценке эффектов от инвестиций в их развитие.
Чем измерить эффекты от вложений в города?
Усилия по развитию городов можно направлять на отдельные городские подсистемы: инфраструктуру или сферу образования; или в отдельные флагманские проекты: создание университетских кампусов, технопарков, IT-деревень, промышленных кластеров и т.п.. Реализация флагманского проекта как раз в перспективе 5-10 лет должна позволить улучшить все основные социально-экономические показатели жизни города, дать импульс для последующего развития. В каждом таком случае государству, институтам развития и крупным инвесторам необходимо понимать, какие эффекты следует ожидать от инвестиций.
Подходы к пониманию того, какие должны быть эффекты от вложений в города и чем их измерить, могут быть абсолютно разными. Например, на сессии «Вложения в города — чем измеряется эффективность?» главный управляющий партнер по городскому развитию ВЭБ.РФ, И.В. Макиева, говорила о важности формирования команд в городах. В свою очередь, глава города Тюмени, Р.Н. Кухарук, в качестве «мерила» для эффективности развития муниципалитета называл рост численности населения, создание городской среды вместо простого строительства, а также комфортность условий для жизни, возможность получить качественное образование. Научный руководитель программы «Приоритет-2030», директор института общественных стратегий Московской школы управления СКОЛКОВО, А.Е. Волков, в качестве потенциально возможного инструмента для измерения эффективности назвал количество умных и деятельных людей, которые приезжают жить и работать в город. Напротив, по мнению заместителя министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, Н.Е. Стасишина, эффективность вложений оценивается в динамике рождаемости. Глава Республики Саха (Якутия), А.С. Николаев, в качестве важнейшего критерия отметил то, нравится ли человеку жить в городе.
С одной стороны, мнения спикеров сессии оказались в чем-то схожи, в чем-то различны, но всех их объединяет человеко-ориентированный взгляд. Названные подходы можно связать воедино в рамках терминологии «качества жизни» и «качества городской среды». Оба этих понятия неоднократно звучали в рамках сессии. Данная тематика получает достаточную проработку на всех уровнях и включается в KPI органов исполнительной власти. В России существуют комплексные оценки качества жизни и качества городской среды для городов РФ. Они проявлены в Индексе качества городской среды Минстроя РФ, индексе качества жизни ВЭБ.РФ, оценке качества жизни компании Domofond.ru, исследовании Финансового университета при Правительстве РФ по индексу качества жизни в городах РФ, интегральном рейтинге городов ИТП «Урбаника» и Союза архитекторов России и других источниках.
Подходы к пониманию рассматриваемых категорий качества жизни и городской среды различаются, в результате по-разному выстраиваются итоговые рейтинги. Позиции городов в разных рейтингах различаются. Как итог, из-за отсутствия общепринятого понимания качества городской среды, качества жизни и разнообразия подходов к их оценке, сложно провести корреляционный анализ результатов рейтингования со статистическими показателями объемов инвестиций, естественного и механического движения населения. Поэтому подтвердить взаимосвязь между вложениями в города и, скажем, притоком человеческого капитала можно пока только на основе экспертных представлений и выборочных исследований.
С другой стороны, ответы спикеров сессии «Вложения в города — чем измеряется эффективность?» и сформулированные показатели оценки эффективности вложений в города оказываются напрямую связанными с общероссийскими проблемами: убылью населения, миграционным оттоком из малонаселенных территорий, социальным неравенством, степенью удовлетворенности людей собственной жизнью. Все эти проблемы в разных сочетаниях проецируются на города, формируя определенные проблемы и вызовы для каждого конкретного города. От ответов на эти вызовы зависит будущее города и его жителей. Подготовка ответов подразумевает определенные действия, способные нейтрализовать вызовы и, как следствие, положительно влияющие на ранее названные показатели эффективности вложений в города.
Необходимо сказать и об еще одном обстоятельстве. Любые произведенные оценки эффективности вложений в города не должны усиливать сегрегацию городов. Получивших низкую оценку недопустимо лишать инвестиций, они не должны попадать в некий «черный список». Любой рейтинг показывает не только лидеров, но и отстающих. Важно правильно сбалансировать государственную политику городского развития, чтобы в погоне за эффективностью не возникли негативные социальные эффекты.
Индивидуальный подход к оценке эффективности вложений и мониторингу развития города
Города крайне сильно дифференцируются по большинству статистически собираемых социально-экономических показателей. Различаются и их модели развития в пространственно-временном континууме. Например, за счет эффекта низкой базы на ранних стадиях своего существования город может показывать двух- или трехзначные проценты изменения любых параметров, тогда как для зрелых городов изменения на пару процентов уже говорят о существенных трансформациях. Мониторинг развития города, таким образом, должен проводиться с учетом его индивидуальных особенностей.
На город также особо влияет его местоположение. Заместитель генерального директора Фонда ДОМ.РФ, А.В. Финогенов, обратил внимание на то, что для обозначения эффектов от вложений в города, нужно понять территорию. Такой пространственный подход исключает идею создания унифицированной системы оценки эффектов от вложений в города и предполагает как минимум типологизацию городов с вариативным набором показателей для оценки эффективности. К слову, при расчете Индекса качества городской среды Минстроя РФ в данном отношении сделан большой шаг вперед, баллы городам выставляются по климатическим и размерным группам согласно принципам сетевого рейтингования, в итоге малые города не находятся в одном ряду с крупнейшими [4].
В этом смысле закон ограничивающего фактора или закон Либиха, принятый в экологии, актуален и для урбанистики. Смысл закона в том, что для функционирования организма наибольшее значение имеет тот фактор, который наиболее всего отклоняется от своей нормы. Для одних городов, таким образом, наиболее важна проблема оттока населения, а значит ключевой показатель для них должен быть связан с сальдо миграции. Для других городов, возможно, объемы жилого строительства, для третьих — количество обучающихся в высших учебных заведениях и т.д. Таким образом, некие KPI для городов должны быть максимально индивидуализированы с включением ранжирования показателей оценки эффективности вложений по их значимости. Такую задачу раньше было сложно выполнить, но теперь с появлением технологий машинного обучения, искусственного интеллекта, нейросетей задача качественно упрощается.
Подводя итог, важно еще раз сказать о необходимости всегда помнить, что оценка эффектов и мониторинг развития городов должны осуществляться на принципах человеко-ориентированности, учитывать локальную и региональную специфику, этапы развития городов. Любые наборы показателей для оценки эффективности от вложений в города должны варьироваться в зависимости от того, какая проблема для города наиболее критична и угрожает его будущему существованию. Факт устранения такой угрозы и правильные ответы на вызовы — наилучший показатель эффективности вложений как минимум для некоторых городов.
Рекомендации для органов государственной и муниципальной власти по тематике сессии:
1. Предусмотреть инструмент для оценки эффективности вложений в города с учетом локальной и региональной специфики на основе выделения индивидуально критически важных параметров для города.
2. Внедрить инструменты ИИ для создания индивидуализированных инструментов оценки эффективности вложений в города.
3. Институционализировать человеко-ориентированный взгляд на проблематику оценки эффективности вложений в города.
4. Рассмотреть возможность использовать Индекс качества городской среды Мин-строя РФ для оценки эффективности вложений в города.
5. Проработать инструменты дальнейшего инвестирования в город в случае выставления высокой или низкой оценки эффективности вложений в его развитие. Города, получившие низкую оценку, не должны лишаться инвестиций, должны быть только пересмотрены конкретные механизмы вложений в данный город.
Источники:
1. Вклад крупнейших городских экономик в ВВП России // https://media.strelka-kb.com/gdp-russiancities, 27.06.2023
2. Росстат представил предварительные цифры о численности населения в реги-онах страны по данным Всероссийской переписи населения // https://rosstat.gov.ru/folder/313/document/166784, 27.06.2023
3. Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р // https://www.economy.gov.ru/material/dokumenty/rasporyazhenie_ot_13_fevralya_2019_g_207_r.html, 27.06.2023
4. Индекс качества городской среды — инструмент для оценки качества материальной городской среды и условий её формирования // https://индекс-городов.рф/#/, 27.06.2023
Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.
