Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии ПМЮФ-2024 «Систематизация региональных и муниципальных правовых актов на современном этапе: вопросы обеспечения единства правового пространства».
Тенденции развития правового регулирования на региональном и муниципальном уровнях
Необходимость систематизации законодательства во многом обусловлена высокой нормотворческой активностью субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В рамках сессии ПМЮФ-2024 «Систематизация региональных и муниципальных правовых актов на современном этапе: вопросы обеспечения единства правового пространства» директор департамента конституционного законодательства Министерства юстиции РФ Юлия Манахова отметила: «Каждый год принимаются более 150 тысяч региональных нормативных актов и примерно 860 тысяч муниципальных правовых актов, включая акты, которые изменяют действующие редакции».
Обращает на себя внимание «неравномерность» принятия муниципальных правовых актов в силу формулировок норм федерального законодательства, которыми принятие муниципальных правовых актов, по сути, поставлено в зависимость от своевременного принятия регионального закона (1). Профессор кафедры конституционного права Санкт-Петербургского государственного университета Екатерина Шугрина в рамках сессии ПМЮФ-2024, посвященной вопросам систематизации региональных и муниципальных правовых актов, подняла вопрос о том, могут ли органы местного самоуправления осуществлять опережающее правовое регулирование. Отсутствие в региональном законодательстве нормы, в соответствии с которой регулирование отношений должно осуществляться на местном уровне, приводит к двум различающимся последствиям. В одном случае органы местного самоуправления осуществляют опережающее правовое регулирование, в другом — не регулируют соответствующие отношения вообще. «Бездействие законодательных органов государственной власти субъектов РФ фактически приводит к умалению права на местное самоуправление, подрывает доверие общества к власти» — отметила эксперт. Представляется, что обозначенный вопрос требует решения, в противном случае сохранится практика отсутствия муниципальных правовых актов, принятие которых предусмотрено федеральным законодательством, что на сегодняшний день уже привело к формированию практики понуждения органов местного самоуправления в судебном порядке к принятию соответствующих муниципальных нормативных правовых актов, независимо от наличия закона субъекта РФ. В этой связи представляются своевременными и целесообразными предложенные Екатериной Шугриной варианты решения обозначенного вопроса: установление сроков принятия закона субъекта РФ и ответственности за их нарушение; наделение органов местного самоуправления отдельных видов муниципальных образований правом осуществления опережающего правового регулирования при соблюдении ряда условий.
Государственный контроль (надзор), за деятельностью органов местного самоуправления: комплексный подход к регулированию.
Действующая модель правового регулирования организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности отражает особенности статуса органов местного самоуправления, которые являются контрольными (надзорными) органами и одновременно контролируемыми лицами. В последнем качестве местные органы власти выступают применительно к их хозяйственной деятельности (содержание зданий, эксплуатация объектов, содержание дорог местного значения и др.), т.е. деятельности, не связанной с осуществлением ими властных полномочий. Одновременно органы местного самоуправления являются субъектами публичной власти и «квазигосударственными органами», осуществляя полномочия по решению вопросов местного значения, иных полномочий (в том числе переданных).
Перечисленные характеристики статуса органов местного самоуправления предопределяют необходимость комплексного подхода к правовому регулированию организации и осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления. Во-первых, это касается предмета контроля: критерием оценки осуществления собственных полномочий выступает законность, критерием оценки осуществления государственных полномочий — законность и целесообразность. Во-вторых, особенности необходимо учесть и отразить в модели государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления, нормативное закрепление которой включено в перечень поручении по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления (2). Представляется, что наделение органов местного самоуправления статусом контролируемых лиц (правами юридического лица) не может служить убедительным аргументом в пользу того, что деятельность субъекта публичной власти контролируется по правилам участника гражданского оборота. Механическому распространению положений Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» на организацию и осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления, связанной с реализацией властных полномочий, препятствует пункт 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации.
При разработке модели государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления необходимо учесть те виды контроля (надзора), которые реализуются в настоящий момент: финансовый контроль, надзор прокуратуры, вневедомственный контроль, контроль за реализацией и исполнением государственных программ, контроль учредителя и др. С учетом предмета контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления целесообразно использовать потенциал перечисленных видов контроля (надзора).
Рекомендации:
Необходима разработка единых подходов к деятельности по систематизации правовых актов, принимаемых на региональном и муниципальном уровнях, при этом координация и методологическое сопровождение деятельности по систематизации правовых актов должна осуществляться на основе единства системы публичной власти в Российской Федерации.
Рассмотреть вопрос об установлении сроков принятия законов в субъектах Российской Федерации и ответственности за нарушение указанных сроков в тех случаях, когда федеральным законом предусмотрено принятие муниципальных правовых актов в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
При разработке нормативного закрепления модели государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления необходимо учесть реализуемые в настоящий момент виды контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления, связанной с реализацией властных полномочий. Вместе с тем представляется целесообразным использовать отдельные принципы и механизмы, которые применяются в рамках государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления в качестве контролируемых лиц: приоритет профилактики нарушений обязательных требований по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий; процедуру досудебного обжалования; требования к определению сроков исполнения предписаний и порядок продления срока исполнения предписания; установление оснований для проведения внепланового контроля (надзора).
Список источников
1. Федеральный закон 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 23, 26, 27.1, 36, 42, 46).
2. Перечень поручений по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления" (утв. Президентом РФ 04.06.2023 № Пр-1111) //
http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/71296 (дата обращения 15.07.2024)
Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.
