Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии ПМЮФ-2023 «Развитие законодательства о некоммерческих организациях в реалиях современного общества».
Гражданский Кодекс РФ 1994 года предусматривал, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. После 1994 года был принят целый ряд специальных федеральных законов, регулирующих правовое положение некоммерческих организаций различных организационно-правовых форм. Первым и основополагающим таким законом явился действующий по сей день ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ, который определил правовое положение и формы некоммерческих организаций, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, а также порядок формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки со стороны государства.
Несколько раньше Закона «О некоммерческих организациях» был принят ФЗ «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 № 82-ФЗ, определивший организационно-правовые формы общественных объединений. Кроме указанных двух специальных законов о некоммерческих организациях, в конце 90-х годов прошлого века принимаются ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» от 08.12.1995 № 193-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (в части сельскохозяйственных кредитных кооперативов); Федеральный закон от 11.08.1995 N 135-ФЗ (ред. от 18.12.2018) «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», получивший позже (ред. от 18.12.2018) название «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)»; ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26.09.1997 № 125-ФЗ (ред. от 01.05.2019).
Большой массив федеральных законов, регулирующих правовое положение некоммерческих организаций, прежде всего потребительских кооперативов (жилищных, жилищно-строительных, кредитных) принимается в начале 2000-х годов. Среди них следует назвать: Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 № 186-ФЗ (ред. от 22.01.2019); ФЗ «О кредитной кооперации» от 18.07.2009 № 190-ФЗ (от 03.07.16); ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» от 30.12.2004 № 215-ФЗ (от 29.07.18); ФЗ «О взаимном страховании» от 29.11.2007 № 286-Фз (от 29.07.17). В период 2007 — 2015 гг. принимается ряд специальных законов о государственных корпорациях и государственной компании.
Гражданский кодекс РФ, действующий в редакции ФЗ от 23.05.2015 № 133-ФЗ и ФЗ от 29.07.2017 № 217-ФЗ, закрепил новый подход к регулированию некоммерческих организаций. Суть его состоит в том, что только ГК РФ определяет организационно-правовые формы некоммерческих организаций, что и следует из п.3 ст. 50 ГК РФ. С одной стороны, перечень организационно-правовых форм является закрытым, поскольку отсутствуют слова «и в иных формах», но, с другой стороны, при указании на ту или иную организационно-правовую форму используется словосочетание «в том числе», что позволяет говорить о том, что перечень организационно-правовых форм нельзя считать закрытым. Например, в подп. 3 п.3 ст. 50 ГК указано, что организационно-правовой формой некоммерческих организаций могут быть: ассоциации (союзы), к которым относятся в том числе некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, объединения работодателей, объединения профессиональных союзов, кооперативов и общественных организаций, торгово-промышленные палаты. В соответствии с ФЗ «О некоммерческих организациях» некоммерческие партнерства названы основанными на членстве некоммерческими организациями, учрежденными гражданами и (или) юридическими лицами. Возникает вопрос: возможно ли зарегистрировать некоммерческое партнерство как самостоятельную организационно-правовую форму некоммерческой организации или необходимо регистрировать только ассоциацию (союз)? К слову сказать, правовое положение ассоциации (союза) также определено и нормами ГК РФ (ст.ст.123.9 — 123.11), и нормами ФЗ «О некоммерческих организациях» (ст. 11 Закона).
Таким образом, после реформы ГК РФ сложилась ситуация, когда нормы специальных федеральных законов о некоммерческих организациях вошли в противоречие с новыми нормами ГК РФ. При этом сам ГК РФ в целом не регламентирует правовое положение некоммерческих организаций, отсылая к специальным законам. Более того, перечисление организационно-правовых форм некоммерческих организаций, закрепленное в п.3 ст. 50 ГК РФ, привело к тому, что перечень таких форм остается открытым. Кроме того, сам законодатель расширяет его. Так, ФЗ от 13.07.2015 № 268-ФЗ перечень пополнился за счет включения адвокатских палат и адвокатских образований (являющихся юридическими лицами), а ФЗ от 17.02.2017 № 12-ФЗ — за счет включения нотариальных палат.
После реформирования ГК РФ в специальные федеральные законы о некоммерческих организациях и прежде всего в ФЗ «О некоммерческих организациях» вносились многочисленные «точечные» изменения, которые в целом не решают проблему существующей коллизии норм ГК РФ и норм специальных федеральных законов. Нельзя не признать, что ФЗ «О некоммерческих организациях» 1996 года принимался совершенно в иных социально-экономических и политических условиях, исходя из тех целей и задач, которые ставил перед собой законодатель на тот период времени. Поэтому на сегодняшний день, в совершенно новых социально-политических реалиях, закон морально устарел и требует кардинального изменения.
В качестве кардинальных мер по реформированию законодательства о некоммерческих организациях следует выделить следующие. Во-первых, необходима оптимизация организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Такие формы следует назвать не путем перечисления через запятые, а указав конкретные формы в закрытом перечне.
Оптимизация организационно-правовых форм определит и направление для развития законодательства о некоммерческих организациях. Оно нуждается в определенной унификации. Например, в сфере регулирования потребительских кооперативов действует порядка 6 федеральных законов, унификация которых объективно необходима. Кроме того, необходима гармонизация норм специальных федеральных законов о некоммерческих организациях с положениями ГК РФ.
Во-вторых, среди некоммерческих организаций различаются корпоративные организации и унитарные организации. ГК РФ в новой редакции 2014 года определяет управление в корпорациях, которое является одинаковым как для коммерческих, так и для некоммерческих корпораций. Управление в унитарных некоммерческих организациях, к которым относятся, например, общественные и благотворительные фонды, личные фонды, а также различные типы учреждений, кардинально отличается от управления в корпорациях. К сожалению, действующее законодательство не всегда учитывает это различие, что создает определенные трудности при учреждении унитарной некоммерческой организации. Так, например, при регистрации наследственного фонда, к которому применяются правила о личном фонде, регистрирующий орган требует указать в уставе наличие и компетенцию высшего коллегиального органа управления. Возникает вопрос: что это за орган и каким образом он может быть сформирован в фонде? Следовательно, ГК РФ и специальные федеральные законы должны отдельно регламентировать управление в некоммерческих корпоративных организациях и управление в некоммерческих унитарных организациях.
В-третьих, законодательно четко следует определять положения, касающиеся имущественных прав некоммерческих организаций, являющихся (за исключением учреждений) собственниками своего имущества. Использование и распоряжение таким имуществом не должно нарушать права и законные интересы участников (членов) некоммерческой организации. В связи с этим представляется необходимым закрепление в законах о некоммерческих организациях общих положений о порядке совершения крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, а также уставных сделок.
В-четвертых, следует закрепить понятные положения и требования по раскрытию и предоставлению информации о деятельности некоммерческих организаций. С одной стороны, их деятельность должна быть прозрачной и открытой, но, с другой стороны, некоммерческим организациям необходимо обеспечить определенный уровень информационной безопасности и защищенности при использовании ими информационно-телекоммуникационных технологий.
В-пятых, представляется необходимым оптимизировать содержание уставов некоммерческих организаций, а также расширить возможности использования типовых уставов.
Говоря об уставах некоммерческих организаций, следует обратить внимание на то, что наименование некоммерческой организации должно содержать указание на характер ее деятельности (п.1 ст. 54 ГК РФ). Вместе с тем, ни ГК РФ, ни специальные законы о некоммерческих организациях не предусматривают обязанности некоммерческой организации иметь фирменное наименование. Такая обязанность установлена только для коммерческих организаций. Представляется, что и некоммерческие организации должны выступать в обороте под своим фирменным наименованием.
В-шестых, в законах о некоммерческих организациях следует четко обозначить формы поддержки некоммерческих организаций со стороны государства. Это касается в первую очередь мер поддержки для социально-ориентированных некоммерческих организаций.
Дальнейшее совершенствование законодательства о некоммерческих организациях является жизненно необходимым и будет способствовать повышению роли и значения некоммерческих организаций в жизни общества и государства.
Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.
