Автор: Миэринь Л.А.
Введение
Российские регионы — это крупнейшие игроки на поле национальной экономики. Именно благополучие регионов определяет возможности для успешной жизнедеятельности населения страны. Неравенство регионов — это проблема, которую государство может решать с помощью инструментов налоговой и бюджетной политики. Очевидно, что при перераспределении бюджетных средств от сильных к слабым будет происходить замедление роста страны в целом. Ведущий российский эксперт по региональному развитию, директор региональной программы Независимого института социальной политики Н. Зубаревич отмечает, что в российской системе межбюджетных отношений существует дефект, связанный с непрозрачностью и геополитическими приоритетами в распределении трансфертов, что подрывает основу развития [2].
Задача правительства — выстроить такой механизм межбюджетных отношений между центром и регионами, который бы обеспечивал регионы теми ресурсами, которые им необходимы для решения задач социально-экономического развития, при этом, поддерживая отстающих и сохраняя стимулы для дальнейшего роста у лидеров, что на разных этапах развития страны может быть достигнуто по-разному. На протяжении всей новейшей российской истории происходит трансформация указанного механизма, поиск тех институциональных элементов и инструментов, которые обеспечат адекватный текущим условиям баланс интересов центра и регионов.
Особенно остро проблема обеспеченности регионального развития встает в кризисные периоды, когда поддержка людей, проживающих на разных по ресурсной обеспеченности территориях, выходит на первый план. При подготовке статьи автором были использованы данные, представленные в рамках дискуссии на сессии ПМЭФ-2021 «Развитие регионов: экономика возможностей» (см.:
https://roscongress.org/sessions/spief-2021-razvitie-regionov-ekonomika-vozmozhnostey/discussion).
Экономика возможностей: новые правила регионального развития
В период пандемии Covid-19 российские регионы испытывали существенное негативное давление на экономику в связи с кризисными процессами и вынуждены были принимать оперативные меры для разрешения новых задач [3], что не отменяло необходимости формирования стратегических планов развития. Одной из стратегических задач России является «сокращение различий в уровне и качестве жизни граждан Российской Федерации, проживающих в различных регионах, а также в городах и сельской местности» [7], однако на сегодняшний день можно констатировать, что решение данной задачи упирается в ряд существенных проблем и ограничений [8].
К числу таких проблем можно отнести следующие: наличие значительной дифференциации в базовых природно-географических факторах экономического развития: в настоящее время 10 регионов-ли-деров «тянут» на себе всю экономику; сохранение существенных различий в уровнях бюджетной обеспеченности, что вынуждает Правительство РФ выдавать целевые трансферты нуждающимся, когда же регион начинает «расти», бюджетная поддержка снижается, как следствие, регион вновь финансово «проседает»; использование механизмов централизованного «ручного управления» региональным развитием, финансовой «подстройки»; недостаточная мотивация управленцев в регионах в силу нестабильности условий «игры»; многозадачность регионального развития, обусловленная необходимостью решения текущих задач и реализацией национальных целей развития, обозначенных в национальных программах и проектах, в рамках каждого территориального субъекта.
По данным А. Макарова, Председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по бюджету и налогам, разница в уровне расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ между 10-тью наиболее обеспеченными и 10-тью наименее обеспеченными регионами в 2020 году по сравнению с 2016 годом не уменьшилась, а выросла: в 2016 году она составляла после выравнивания 2,5 раза, а в 2020 году — 2,9 раза. Дотации на выравнивание не уменьшаются, хотя и снижается их доля в общем объеме поступлений в регионы, т.к. растут субсидии. Очевидна необходимость обеспечения прямой адресной персональной поддержки и защиты граждан, что является первостепенной задачей региональных властей. В большинстве регионов у местных властей нет финансовых ресурсов для такой поддержки, потому федеральному центру приходится брать эти расходы на себя.
Ситуация 2020 года подтвердила успешность принятых в этом плане мер Правительства РФ [4; 5], чего не наблюдалось в предшествующие кризисные ситуации, когда не были предприняты аналогичные действенные меры. М. Решетников, Министр экономического развития РФ, обсуждая проблемы возможных источников регионального развития на сессии «Экономика возможностей: новые правила регионального развития» в рамках ПМЭФ-2021, отметил, что за последнее время в региональной поли-тике создано много новых механизмов и инструментов развития, как, например, дотации на выравнивание, «инфраструктурное меню» (инфраструктурные бюджетные кредиты и инфраструктурные облигации), многоканальное финансирование и др.
В настоящее время следует сосредоточиться на эффективности их использования, реализации целевого назначения полученных дополнительных ресурсов. Например, капитальные затраты регионов за 2020 год выросли на 13% за счет поддержки государства, но остается нерешенным вопрос о критериях выделения дополнительных средств регионам на эти цели. Сформированный и действующий сегодня механизм межбюджетных отношений в целом позволяет решать поставленные задачи, реализовывать крупные проекты, пусть не всегда высокоэффективно, но, вместе с тем, позволяет использовать и возможности регионов. Однако механизм, безусловно, требует донастройки.
При этом, важнейшей задачей региональных властей остается задача изыскания дополнительных инвестиционных ресурсов за счет оптимизации своих текущих расходов для пополнения бюджетов, по примеру лидеров, таких как Москва. Новые возможности развития регионов связаны с появлением региональных бюджетов развития. Но чтобы они существенно повлияли на изменение ситуации, требуется стабильность условий и установленных «правил игры»: налоговых, финансовых и пр. Если обратиться к мировой практике, то очевидным драйвером регионального развития выступает поддержка со стороны местных властей социальных инноваций, которые рождаются на местах, т.е. тех новых идей, стратегий, технологий, которые способствуют решению социально-значимых задач, вызывающих социальные изменения общества.
Для этого в настоящий момент требуется: подкрепление делегируемых регионам функций устойчивой финансовой базой; разработка проектов местных инициатив и крупных региональных проектов за счет формирования бюджетов развития; укрепление делового климата в регионах
Национальный рейтинг инвестиционного климата 2021
Агентством стратегических инициатив в 2021 году был подготовлен и представлен на Петербургском экономическом форуме Ежегодный национальный рейтинг состояния инвестиционного климата в регионах. Начиная с 2014 года, рейтинг оценивает усилия региональных властей по созданию благоприятных условий ведения бизнеса и выявляет лучшие практики, а его результаты стимулируют конкуренцию в борьбе за инвестиции на региональном уровне [3]. В статье использованы данные, представленные в рамках сессии ПМЭФ-2021 «Презентация результатов национального рейтинга состояния инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации» (см.: https://roscongress.org/sessions/spief-2021-prezentatsiya-rezultatov-natsionalnogo-reytinga-sostoyaniya-investitsionnogo-klimata-v-subektakh-ros/discussion)
В 2021 году Рейтинг рассчитывался по 42 показателям и по 4 направлениям: (I) регуляторная среда; (II) институты для бизнеса; (III) инфраструктура и ресурсы; (IV) поддержка малого предпринимательства. Получение информации для формирования рейтинга осуществляется путем проведения опросов предпринимателей и экспертов, а также с использованием статистических данных. Рейтинг 2021 года отличается от предыдущих тем, что рейтингование проводилось по измененной методике. Как видно из данных таблицы, на позициях с 6 по 12 регионы представлены не индивидуально, а группой.
Сохранили свои лидерские позиции Москва и Татарстан. В топ-5 Национального рейтинга в 2021 вошли те, кто не был в пятерке, а именно, Тюменская область (12 место в 2020 г.), Республика Башкортостан (9-я позиция в 2020 г.). Существенно «опустился» Санкт-Петербург (4 место в 2020 г.). В 2021 году вторая часть регионов, не представленная в таблице, достигла показателей лучшей 30-ки регионов 2015 года, что говорит о рейтинге как реальном инструменте не только мониторирования, но и формирования направлений развития, положительной инвестиционной динамики.
Обсуждение ситуации в регионах в очень сложном для всех субъектов хозяйствования 2020 году, прошедшее в рамках презентации итогов рейтинга, позволяет обозначить как положительные, так и отрицательные тенденции, проявившие себя в прошедшем году:
- к отрицательным можно отнести следующие: впервые за 5 лет общий индекс снизился; продолжилась тенденция сокращения числа малых и средних предприятий, общее падение составило 4%;
- в качестве положительных следует отметить такие процессы как: общую согласованную работу федерального правительства и региональных властей в поиске решений по преодолению последствий кризисной ситуации, увеличение скорости принятия решений на федеральном и региональном уровнях; положительную динамику взаимодействия властей регионов и бизнеса, которые вынуждены были усилить взаимодействия в сложных условиях пандемии; увеличение числа тех регионов, ситуация с инвестиционным климатом в которых улучшилась: 40 регионов из 85 субъектов РФ, несмотря на пандемию, за прошлый год улучшили свой средний индекс по всем показателям; активную работу по ликвидации тормозящих инвестиционные процессы норм в строительстве: из более чем 10 тыс. действующих 3 тыс. норм отменили в 2020 г., 3,8 тыс. норм будут отменены в 2021 г.
Что касается разделов рейтинга, то можно отметить следующие положительные подвижки в регионах:
1) в регуляторной среде: снижение административного давления на бизнес, улучшение регуляторики в строительстве, ускорение процедур присоединения к электрическим сетям. По итогам 2020 г. на 30% снизилась доля предпринимателей, указывающих на административное давление в отношении бизнеса;
2) институты для бизнеса: во всех регионах канал прямой связи губернаторов и бизнеса улучшился, как показывает рейтинг, в 2 раза. В Республике Башкортостан был создан институт бизнес-шерифов: введена должность замглавы муниципалитета, который занимается только поддержкой бизнеса, избирается с учетом мнения деловых сообществ, работающих в этом муниципалитете. В Нижегородской области создан институт инвест-уполномоченных, веден экономический регуляторный инспектор. В помощь бизнесу разработаны и внедрены соответствующие программные продукты, которые позволяют бизнесу осуществить самопроверку, до получения проверки с выездом на место контрольно-надзорных органов. Следующий шаг, который планируют власти Нижегородской области — полная платформенная цифровизация. В Сахалинской области при Инвестиционном совете области созданы рабочие группы и комиссии, где представители бизнеса и правительства являются сопредседателями, а предприниматели имеют возможность поднять любой вопрос. Создан специальный портал для обращения по возникшим проблемам, уполномоченный по защите бизнеса в режиме реального времени совместно с правительством решает эти вопросы;
3) инфраструктура и ресурсы: за год произошло улучшение показателей в области присоединения бизнеса к технической инфраструктуре. Отмечается снижение средних сроков доступа бизнеса к инфраструктуре как по стране в целом, так и в отдельных регионах. С. Чупшева, Глава Агентства стратегических инициатив, отметила, что задача создать равные условия с точки зрения разрешений и подключения была решена. За последние 5 лет во всех регионах сложилась хорошая практика быстрого доступа к инфраструктуре под все инвестиционные проекты без излишней бюрократии;
4) поддержка малого предпринимательства: отмечена положительная динамика, что связано, в первую очередь, с масштабным выделением ресурсов как центром, так и самими регионами для предотвращения социально-экономического коллапса и преодоления последствий пандемии. Впервые за 3 года увеличилась удовлетворенность предпринимателей процедурами получения государственных и муниципальных арендных платежей, а также удовлетворенность и доступность кредитных ресурсов для малого бизнеса. Регионы принимали решения, обеспечивающие поддержку предпринимателей на местах, вводя, наряду с федеральными, региональные меры, такие как, снижение региональных и местных налогов на малый и средний бизнес.
Положительным итогом 2020 года можно назвать и то, что возросшая активность взаимодействия как по вертикали, так и по региональной горизонтали позволила справиться с новыми вызовами, созданными пандемией. Расширились форматы прямого взаимодействия региональных властей, самих губернаторов с бизнесом. И важнейшим в этом вопросе, как всегда, остается человеческий фактор. Фигура губернатора, как ключевого «игрока» регионального развития, как никогда определяет вектор достижений региона, влияя на его место в национальном инвестиционном рейтинге. Яркий тому пример — достижения Нижегородской области. Еще один пример — результаты развития Республики Крым.
Узкие места в региональном развитии связаны как с недостаточным использованием возможностей самих регионов, так и с теми условиями, которые формирует федеральный уровень. В качестве таковых можно назвать: необходимость цифровизации сферы фондов капитального ремонта, введение федерального стандарта с тем, чтобы облегчить работу малого бизнеса, чтобы он выполнял в том числе и капитальный ремонт; дальнейшее улучшение регуляторики и изменение контрольно-надзорной деятельности на федеральном уровне, что определяет, в свою очередь, необходимость совершенствования методологии национального рейтинга по ряду параметров; реализацию Закона о комплексном развитии территорий (КРТ), что задаст необходимые правила для дальнейшего развития регионов.
Национальные рейтинг, как показала ситуация 2020 года, успешно выполняет свои задачи по оценке состояния инвестиционного климата в регионах, эффективности применения инструментов государственной политики и взаимодействия властей и бизнеса по его улучшению. Он позволяет выявлять, активно тиражировать и масштабировать лучшие практики региональных властей по развитию инвестиционного климата, мотивируя отстающих, ориентируя их на лидеров. Легкая доступность лучших практик — один из ключевых залогов успешной работы на местах.
По мнению Первого заместителя председателя Правительства РФ А. Белоусова, Национальный рейтинг показывает степень положительного взаимодействия власти регионов и бизнеса, который оказался в сложных условиях. Сегодня необходимо не только сохранить эти успешные форматы совместной работы власти и бизнеса, но и найти новые, применительно к новым условиям.
Заключение
Обсуждение проблем регионального развития в рамках сессий XXIV Петербургского международного экономического форума, прошедшего со 2 по 5 июня 2021 года, продемонстрировало единство экспертов в понимании того, что перезапуск экономики страны после тяжелых потрясений связан, в первую очередь, с дальнейшим развитием территорий [1]. И резервы в этом плане использованы далеко не все.
ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Аналитический обзор RC-INSIDER. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://roscongress.org/upload/ medialibrary/541/SPIEF-Progress_alt_v2.pdf (дата обращения 20.12.2021).
2. Зубаревич Н. Дефект системы — регионам нужно не развиваться, а вышибать деньги. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.business-gazeta.ru/article/410518 (дата обращения 20.12.2021).
3. Зубаревич Н.В. Регионы России: динамика выхода из ковидного кризиса в 2021 году // Мониторинг экономической ситуации в России. Тенденции и вызовы социально-экономического развития. 2021. № 16 (148). Октябрь. С. 4-8.
4. Как в регионах расширили меры поддержки МСП в связи с пандемией коронавируса. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://мойбизнес.рф/novosti/news/kak-v-regionakh-rasshirili-mery-podderzhki-msp-v-svyazi-s-pandemie... (дата обращения 20.12.2021).
5. Как помогают регионам в период распространения коронавируса. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://duma.gov.ru/news/48336 (дата обращения 20.12.2021).
6. Национальный инвестиционный рейтинг. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://asi.ru/ government_of-ficials/rating (дата обращения 20.12.2021).
7. Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13).
8. Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р).
© Миэринь Л.А., 2022
Лариса Александровна Миэринь — доктор экономических наук, профессор, профессор специализированной кафедры ПАО «Газпром» Санкт-Петербургского государственного экономического университета.
Данная статья опубликована в специальном выпуске научного журнала «Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета» по итогам Петербургского международного экономического форума — 2021.
