Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии ПМЭФ-2024 Большие проекты для человека.
Деятельность Правительства РФ в ближайшие годы главном образом сконцентрирована на достижении национальных целей, что, в свою очередь, планируется обеспечить посредством реализации государственных программ РФ и государственных программ субъектов РФ и входящих в них федеральных (региональных) проектов и иных мероприятий, сбалансированных по срокам, ожидаемым результатам и параметрам ресурсного обеспечения (Постановление Правительства РФ от 31 октября 2018 года № 1288) [1].
Национальные проекты (сокр. Нацпроекты 2019–2024) — национальные проекты федерального масштаба, принятые в России в 2018 году и разработанные по трём направлениям: «Человеческий капитал», «Комфортная среда для жизни» и «Экономический рост».
В Российской Федерации на реализацию национальных проектов с 2019 по 2024 года предусмотрено почти 26 трлн рублей. Регионы не являются пассивными реципиентами государственной поддержки в рамках национальных проектов. Они демонстрируют высокую заинтересованность и активность в реализации проектных мероприятий [2].
В жизненном цикле проекта выделяют пять этапов управления проектом: инициация, планирование, выполнение, мониторинг и завершение. Распределение ответственности по этапам реализации проекта обеспечивает объективную картину всего проекта и позволяет перераспределить проектные риски.
По результатам исследования [3] следует отметить четыре важных характеристики большинства исследованных проектов: они шли к цели долго (почти 90% длились более двух десятилетий, медианная продолжительность составила примерно 45 лет); они зачастую нуждались в господдержке (80% предполагали изменения в финансировании, политике или действиях правительства); они подразумевали сотрудничество (почти 75% призывали ключевых представителей разных отраслей объединять свои усилия); не менее 66% задействовали средства крупных жертвователей (от $10 млн).
Большие проекты — это в первую очередь инфраструктурные проекты, требующие большого объема финансирования, что в условиях инфляции и роста ставки Банка РФ затрудняется. В зависимости от стадии реализации проекта бывают разные инструменты поддержки. Один из них — это «Фабрика проектного финансирования», где инициатор проекта (заемщик) получает субсидию, которая нивелирует рост ключевой ставки. На текущий момент предел ключевой ставки, после которого заемщик получает субсидию, это 7–8%. Что касается новых проектов, здесь прерогатива принятия решения всецело принадлежит инициатору проекта. И если такое решение принимается, то ВЭБ.РФ оказывает следующие меры поддержки: предоставление денежных средств заемщикам на основании договоров синдицированного кредита (займа), предоставление государственной гарантии по облигациям «Фабрики» и т. п.
Что касается возможностей финансирования в так называемых инфраструктурных мегапроектах (которые исчисляются триллионами рублей), то здесь механизм ГЧП является важнейшей альтернативой прямому бюджетному финансированию [5].
Национальный Центр ГЧП признан Всемирным банком как официальный институт развития ГЧП в России. Формы ГЧП: концессионные соглашения; контракты жизненного цикла; аренда с инвестиционными обязательствами; долгосрочные контракты с инвестиционной составляющей; корпоративная форма ГЧП; специальные инвестиционные контракты; соглашения о государственно-частном партнерстве.
Важным аспектом реализации проектов на принципах ГЧП является то обстоятельство, что в условиях ограниченности бюджетных средств с привлечением частного капитала объекты создаются раньше и быстрее начинают давать бюджетную и социально-экономическую отдачу. Такие проекты, например, дают прирост валового регионального продукта от использования местной продукции и привлечения локальных подрядчиков, а также за счет увеличения заработной платы и покупательской способности вовлеченных сотрудников. Эти эффекты наступают уже на инвестиционной стадии проекта и кратно увеличиваются на эксплуатационной.
Схема реализации ГЧП-проекта сложнее, чем у частного инвестиционного проекта или государственной закупки, так как Государство, как и инвесторы и кредиторы, может финансово участвовать в реализации ГЧП-проекта [7]. Помимо участия на инвестиционной стадии в форме капитального гранта, государство может обеспечивать коммерческую эффективность проекта для инвесторов и кредиторов на стадии эксплуатации через формы минимального гарантированного дохода (МГД) или платы концедента / публичного партнера. Главный фактор при выборе механизма платежа —наличие или отсутствие платежеспособного спроса в проекте. ГЧП предусматривает большее количество сторон, каждая из которых имеет свои интересы.
Эксперты сходятся во мнении, что 2023 прошел без особых потрясений для проектного управления, глобальных прорывов не случилось. Тренды, начавшиеся в 21-22 годах, получили свое логическое продолжение.
Проектное управление — область с долгим циклом принятия и внедрения изменений, поэтому головокружительных прорывов ждать не стоит, развитие будет поступательным. В качестве основных трендов следует выделить: — использование искусственного интеллекта для прогнозирования; тренд импортозамещения пойдет на убыль; ожидается рост требований к проектным менеджерам в области управления изменениями и способности адаптироваться к новым условиям; в исследовании, опубликованном в International Journal of Managing Projects in Business; человеческий фактор признается основной сложностью при реализации крупных проектов [4].
В России по итогам 2023 года действует 3427 соглашений о реализации ГЧП-проектов на 4,8 трлн руб. общих инвестиций, включая 3,3 трлн руб. (69%) — внебюджетных, отмечается в материале. В среднем на один проект приходится 1,4 млрд руб. общих инвестиций. Большинство ГЧП-проектов реализуется в форме концессионных соглашений.
Объем законтрактованных в 2023 году инвестиций в проекты ГЧП достиг рекордного значения и вплотную приблизился к отметке 1 трлн руб., что подтверждает востребованность этого механизма у инвесторов при реализации инфраструктурных проектов. Достижению таких результатов способствовало в том числе принятие 10 июля 2023 года системного закона № 296-ФЗ в сфере ГЧП.
Наибольшее количество ГЧП-проектов реализуется в сфере ЖКХ и энергоснабжения — 2763 соглашения на 1,2 трлн руб. Около 14% проектов — 489 соглашений на 0,9 трлн руб. — реализуется в социальной сфере. Речь идет об образовании и науке, здравоохранении, спорте, культуре, досуге и туризме. Наибольший объем инвестиций законтрактован в транспортной сфере — 117 соглашений на 2,4 трлн руб. [6]
Большинство (85%) ГЧП-проектов реализуется на муниципальном уровне (2907 соглашений на 1,3 трлн руб.).
На региональном уровне действует 493соглашения на 2,6трлнруб. Также реализуется 27 проектов федерального уровня на 0,9трлнруб.
Больше всего ГЧП-проектов реализуется в Приволжском и Дальневосточном федеральных округах: 782и769проектов соответственно. Наибольший объем инвестиций (1 трлн руб.) законтрактован в Приволжском федеральном округе.
До конца 2024г.будет обновлена концепция стратегии пространственного развития, направленная на улучшение территориальной связанности российских регионов между собой, а также со странами АТР, Ближнего и Среднего Востока. Реализовать крупные инвестиционные проекты помогут механизмы ГЧП. Основные направления инвестиций—строительство автодорог, высокоскоростных ж/д магистралей, портов и аэропортов [7].
К 2030 г. Россия планирует войти в четверку крупнейших экономик мира за счет стимулирования развития промышленности и поддержки инвестиционных проектов, способствующих достижению технологического суверенитета и структурной адаптации экономики. ГЧП-проектам в промышленности доступны льготные кредиты и иные меры поддержки в рамках Фабрики проектного финансирования ВЭБ.РФ, льготных кредитов ФРП, специальных инвестиционных контрактов, кластерной инвестиционной платформы и программы промышленной ипотеки. Одновременно ведется законотворческая работа по расширению возможностей развития промышленности на принципах ГЧП. Из-за имеющихся ограничений реализация многих инициатив остается недоступной для инвесторов. На рассмотрении Госдумы находится законопроект, который позволит реализовывать ГЧП-проекты по реконструкции частных промышленных объектов, а также по созданию промышленных объектов на земельных участках в частной собственности. Сейчас заключение СГЧП/СМЧП возможно только для реконструкции промышленных объектов, принадлежащих государству [7].
Механизм комплексного развития территорий (далее—КРТ) активно применяется в градостроительстве для обновления и повышения качества городской среды и инфраструктуры. В большинстве случаев КРТ, помимо жилой или коммерческой застройки, также подразумевает строительство школ, детских садов, прокладку коммунальных сетей, автодороги развитие иной сопутствующей инфраструктуры.
Механизмы ГЧП могут помочь участникам КРТ разделить эти затраты.
В тоже время механизмы ГЧП и КРТ пока не являются полностью совместимыми. Для их синхронизации потребуется устранить ряд законодательных ограничений, а также внести изменения, связанные с установлением возможности заключения КС или СГЧП без проведения конкурса в случае реализации КРТ концессионером или частным партнером.
При участии ВЭБРФ реализуется федеральная программа модернизации городского электротранспорта, в которой участвуют ряд регионов: Волгоградская, Курская, Липецкая, Нижегородская, Пермская, Ростовская, Саратовская и Ярославская области, а также Краснодарский и Красноярский края Для реализации инвестиционных проектов в рамках программы региона — Нижегородская, Волгоградская и Саратовская области—создали региональных концессионеров. В остальных регионах концессионерами стали федеральные игроки — «Группа Мовиста» и «Группа Синара».
Также рассматривается возможность расширения программы льготного лизинга в гражданском судостроении.
Решения
В России государство оказывает комплексную поддержку ГЧП-проектам, реализуемым в форме Кс и СГЧП/СМЧП, а также в форме офсетных контрактов (44-ФЗ), контрактов жизненного цикла (44-ФЗ, 223-ФЗ), корпоративных партнерств и иных формах, предусматривающих применение механизмов ГЧП.
Органам власти это дает: федеральные субсидии и иные межбюджетные трансферты; льготное долговое финансирование.
Инвесторам это дает: льготное долговое финансирование; налоговые и иные льготы.
Следует отметить, что важно оценивать не только экономическую эффективность проектов на условиях ГЧП, но и их социальные эффекты.
Список источников
Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.
