Обозначив систему нацпроектов, государство столкнулось со сложной задачей, что́ в первую очередь реализовывать, как отметил Владимир Косой, президент Центра экономики инфраструктуры. Здесь есть как минимум два вектора: масштабный и быстрый рост за счет крупных проектов, на базе национальных отраслевых игроков, но безотносительно к региональному развитию — или кропотливая работа по включению всех граждан и территорий в процесс инфраструктурного развития, следствием которой станет распыление всех положительных эффектов и реальное доведение роста и благополучия до всех.

Сейчас прошла оценка всех проектов, самые значимые вошли в систему нацпроектов. Методика отбора в систему нацпроектов — это публичная методика, которая, конечно же, менялась и будет дальше развиваться. Однако сохранились и сохранятся базовые принципы оценки. Более того, методика позволила ранжировать проекты, не вошедшие в систему нацпроектов, и сформировать очередь из проектов (так называемый «подвал проектов» — термин, использованный Иннокентием Алафиновым, первым заместителем Министра транспорта Российской Федерации), которые могут быть реализованы в будущем.

Важнейшим свойством системы нацпроектов является ее динамичность. Для этого регулярно будет проводиться мониторинг, и, в случае отклонения, недостижения плановых показателей, часть проектов может быть исключена из системы нацпроектов. Следующим шагом могут подниматься проекты из «подвала» и включаться в систему нацпроектов. Это возможно как в случае исключения каких-то проектов до 2024 г., так и в случае продолжения развития через нацпроекты после 2024 г.

В дополнение федеральные власти отказались от заявительного принципа получения инвестиций для регионов, который можно выразить так: «Дайте нашему региону федеральных денег, а мы привлечем частные инвестиции». Сейчас регионы могут формировать перспективу своего развития через систему нацпроектов, проведя переговоры с инвесторами, заключив предварительные соглашения. Так они могут сделать проекты первыми в очереди в «подвале проектов» и обеспечить их реализацию еще до 2024 г. Открытость методики оценки позиций проекта позволяет легко оценить, по каким позициям региону нужно усиливать его. Инициативность региональной власти по привлечению внебюджетных средств стимулируется через обязательный критерий соотношения привлеченных и бюджетных средств, который является важным элементом методики оценки проектов.

В целом формирование большого комплекса проектов, которые стоят в очереди, чтобы войти в систему нацпроектов, позволяет запустить в действие правило дефицитного ресурса, который тем эффективней используется, чем его меньше. В качестве дефицитного ресурса здесь выступают бюджетные средства. Система государственно-частного партнерства (ГЧП) с привлечением частных денег, платных кредитов, коммерческой инициативы инвесторов и в целом большого количества заинтересованных сторон (тех, кто называется выгодоприобретателями или стейкхолдерами) дополнительно увиливает взаимную ответственность, контроль и направленность на эффективную реализацию. Это абсолютная противоположность принципа «освоить во что бы то ни стало» выделенный гарантированный объем бюджетного финансирования. Главный минус в том, что освоение денег «любой ценой» и система госзаказа, построенная на этом принципе, слишком часто завершается «недостороями». В противоположность, подход к управлению на основе ГЧП с высоким доверием и ответственностью сторон гораздо чаще завершается реализацией проекта.

Все это должно стать условием вовлечения как федеральной, так и региональной власти в процесс реализации инфраструктурных приоритетов. Приоритетные цели нацпроектов требуют быстрых и эффективных действий, повышение взаимного интереса и доверия. То есть начинает формироваться образ государства как хорошего партнера, а не проблемного разового заказчика. Такой рост взаимного доверия, с одной стороны, повышает персональную ответственность региональной и муниципальной власти, а с другой стороны, иногда ставит инвестора в высокорискованное зависимое положение, поскольку нередки случаи, когда при смене главы региона приходит новая команда управленцев и сворачивает проекты, которые реализовались предшественником. Для инвесторов это означает потерю времени и денег. Такая зависимость — основное препятствие для привлечения частных инвестиций на долгий срок — 10, 15, 20 лет, что исключительно важно именно для инфраструктурных проектов. Решение, которое нашли в Новосибирской области, заключается в инициативе губернатора Андрея Травникова: все проекты ГЧП согласуются на уровне законодательного собрания региона, которое защищает частных партнеров от неисполнения перспективных обязательств региона перед ними.

Другим, сугубо техническим риском для инфраструктурного нацпроекта является возможная нехватка всех существующих в России строительных мощностей, чтобы реально построить все, что запланировано, как отметил Игорь Коваль, генеральный директор по России и СНГ IC Ictas Insaat Sanayi Ve Ticaret A.S. И здесь главным решением, конечно, будет международное сотрудничество, привлечение иностранных строительных компаний с их технологиями и компетенциями.

Также при реализации проектов ГЧП важным фактором является риск социального протеста и противостояние местного населения реализации какого-то проекта. И это особенно актуально для инфраструктурных проектов, поскольку возникают ситуации, когда отчуждается часть территориального или регионального потенциала (как минимум в виде земли), которая будет использоваться в интересах других агентов. А население региона не получает выгод, а часто, более того, получает отрицательные эффекты. Александр Бречалов, глава Республики Удмуртия, обозначил важную проблему: часто создаваемая инфраструктура не приносит никакой экономической отдачи. Это характерно для энергетической, транспортной инфраструктуры в периферийных территориях. И в этом отношении понятно возмущение народа проектами, которые не сулят никакого развития территории, на которой они намерены расположиться. Возникает ситуация, когда социальное развитие входит в противоречие с развитием экономическим. Естественно, что инструментом снятия такого противостояния на региональном уровне является широкое общественное обсуждение и согласование интересов развития местного сообщества, региона и страны в целом. На федеральном уровне основой для принятия населением всех инфраструктурных проектов является увязывание нацпроектов и стратегических планов страны и региона (Стратегией пространственного развития России, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программами промышленного и технологического развития страны и регионов).

В структуре нацпроекта по развитию инфраструктуры можно выделить проекты двух типов:

1. Крупные прибыльные проекты, которые реализуют крупные игроки. Игроки здесь могут привлекать дешевые деньги, способны на плотную работу с банками или аффилированы с ними. Но это очень консолидированный, высококонкурентный рынок с барьерами входа. В частности, можно привести опыт банка ВТБ, который, желая быть активным управленцем процесса реализации инфраструктурных проектов, создал свое подразделение, которое может курировать стройку любого уровня сложности (об этом рассказал Олег Панкратов, руководитель департамента финансирования инфраструктуры «ВТБ Капитала»).
2. Более мелкие региональные и муниципальные проекты, в которых присутствует низкая конкуренция и слабое стремление переходить от госзаказа к концессии и в целом на принципы ГЧП из-за более слабого бюджетного обеспечения и более высоких рисков. Однако такие проекты необходимы как базис для распространения импульсов развития. По заявлению Александра Мишарина, первого заместителя генерального директора ОАО «Российские железные дороги», возникают ситуации, когда крупные инвесторы, реализуя масштабные и прибыльные программы, вынуждены входить в региональные и местные проекты. Нежелание входить в мелкие проекты связано со снижением прибыльности масштабного проекта. Однако без них масштабный проект оказывается нереализуем. Инвестор выбирает меньшее из двух зол.

Проекты первой группы имеют гораздо больше шансов на реализацию, они привлекательные и масштабные, но не позволяют достичь главной цели — формирование синергетического эффекта. Он является главной задачей проектов второй группы.

И для таких не очень привлекательных проектов нужны сложные решения. Инвестору, который работает с такими проектами, далеко не всегда нужны деньги. Они могут быть возмещены через косвенные пути, но при условии государственных гарантий на 10–15 лет по поддержке некоторого объема работы, который будет реализовываться через создаваемую инфраструктуру. Другим решением может стать разрабатываемая в рамках ВЭБ инициатива фиксирования процентной ставки для инфраструктурных проектов (через механизм субсидирования). Юрий Корсун, заместитель председателя Государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ», рассказал об успешном опыте такого субсидирования в промышленности.

Очевидно, что для достижения всех задач нужны будут очень разноплановые усилия многих агентов. Особенно выделяется умение структурировать концессионные соглашения и проект ГЧП так, чтобы обеспечить и возмещение расходов инвесторов, и реализацию социально-значимых изменений, что опять имеет большую важность для проектов второго типа. Полезен будет также принцип сочетания мероприятий, обеспечивающих переток средств в рамках одного проекта, когда высокодоходное мероприятие позволяет обеспечить реализацию дотационного мероприятия или внедрить ранее недоступную современную технологию. Чтобы понимать, какое мероприятие в проекте может стать драйвером и обеспечить реализацию других, менее прибыльных, необходима большая затратная предынвестиционная стадия. Необходима оценка местного потенциала, и, несмотря на работу регионов, Министерства транспорта Российской Федерации, Министерства экономики Российской Федерации и разработанного блока по оценке социально-экономических эффектов методики, впереди еще целый путь. Ключевой принцип для отбора проектов и увязки их с потенциалом региона сформулировал Александр Бречалов: понять, зачем и для кого формируется этот проект. Несомненно, что шаги для обеспечения синергетического эффекта от нацпроекта по инфраструктуре уже сделаны, однако впереди еще целый путь. Понимание потенциала регионов, выработка механизмов их вовлечения и моделирование широких социально-экономических эффектов — это те важнейшие задачи, которые актуальны сейчас. Для достижения целей нацпроектов в ближайшей перспективе необходимо найти их решение.

В дискуссии Михаил Расстригин, заместитель Министра экономического развития Российской Федерации, упомянул отсутствие законодательства для участия двух и более регионов в качестве концедентов из-за сложности согласования бюджетных рисков. Для России актуально развитие таких подходов, так как значительная часть инфраструктуры, особенно магистральной, создается, чтобы обслуживать промышленность (добычу) других регионов. Поэтому необходима разработка механизмов совместного межрегионального участия в формировании такой инфраструктуры и формирование системы межрегионального распределения положительного социально-экономического эффекта, формирующегося при ее эксплуатации. В сущности, такая практика может стать одной из типовых. Поэтому обсуждение аспектов этого вопроса с точки зрения международного, федерального и регионального законодательства важно для появления этого инструмента.

Автор:

Наталья Андреевна Рослякова, кандидат экономических наук, младший научный сотрудник Института проблем региональной экономики Российской академии наук

Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.