Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии ВЭФ-2024 «Северный завоз: в любую точку вовремя»
В настоящее время регионы Арктической зоны Российской Федерации являются территорией стратегической развития нашей страны. При этом в Стратегии развития Арктической зоны и обеспечения национальной безопасности до 2035 года указано, что роль этих регионов в социально-экономическом и хозяйственном развитии России будет постоянно возрастать. В то же время существует много факторов, которые негативно влияют на активное вовлечение богатого потенциала северных регионов в производственную деятельность, а именно климатические, демографические, инфраструктурные, социальные и т.д. Отток населения из регионов Арктики происходит из-за низкой транспортной доступности городов и посёлков, плохой экологии, низким уровнем медицинского обслуживания и, конечно, высоким уровнем потребительских цен на товары и услуги даже для высокого уровня зарплаты в этих регионов. Также следует отметить низкое качество предлагаемых товаров и дефицит даже товаров первой необходимости. В связи с этим проблема формирования эффективного механизма снабжения товарами первой необходимости и продуктами питания, обеспечение достойной жизнедеятельности населения северных регионов, стала не только актуальной, а и требующей специального решения со стороны всех уровней государственного управления — от муниципальных до федеральных.
Поэтому повышение эффективности северного завоза стало одной важнейших задач государственной политики в регионах крайнего Севера, что потребовало и требует проведения серьёзный изменений правого, организационного, финансового, технического и технологического характера.
Актуальные направления формирования новой системы северного завоза
Следует отметить, что исследование проблем и возможностей северного завоза (СЗ) проводились российскими учёными на протяжении почти 25 лет. Среди публикаций последних нескольких лет отметить следующие.
Например, исследование Л.П. Наговицина, М.И. Дроздова, Е.И. Леоненко, опубликованное в 2018г., в котором авторы указывали, что СЗ не может быть упорядочен, так как «рассматривается как механизм взаимодействия поставщиков, перевозчиков и получателей товаров на межотраслевом уровне, при котором выпадает главная составляющая — субъект ответственности за конечный результат — социально-экономическое развитие Арктической зоны, обеспечивающая достойный уровень жизнеобеспечения населения, проживающего на Крайнем Севере». [5, с.65] Поэтому учёные делают вывод о том, что СЗ должен стать ответственностью территориальных субъектов Федерации.
Кузнецов М.Е. и Никишова М.И., исследуя управление СЗ с точки зрения его законодательного регулирования, считают, что одной из ключевых проблем до сих пор выступало несовершенство нормативно-правового регулирования организации СЗ, а также отсутствие контролирующего органа исполнительной власти, отвечающего за его осуществление, и единого нормативного правового акта, определяющего полномочия, обязанности и ответственность сторон в вопросах бесперебойного снабжения труднодоступных территорий. [6, с. 556-557]
В качестве существенного препятствия для решения задач СЗ коллектив авторов статьи «Повышение эффективности управления северным завозом как инструмент обеспечения устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации» отмечает отсутствие единого подхода к управлению и контролю данного процесса.[6, с.42] При этом исследователи отмечают, что «основная доля завоза осуществляется бизнесом, не несущим социальной ответственности и не обеспечивающим прозрачности. Актуальность проблематике придают ежегодное существенное повышение цен, рост степени износа транспортной инфраструктуры, наличие неэффективных логистических процессов, низкая конкуренция среди участников и отсутствие единого регулирования» [6, с.42]. авторы также предлагают использовать цифрового двойника в качестве системы мониторинга позволит обеспечить объективную оценку состояния СЗ.
Следует отметить дайджест «Северный завоз: система жизнеобеспечения районов крайнего севера» и монографию «Северный завоз», подготовленные коллективом исследователей Восточного центра государственного планирования. В них авторы рассматривают проблемы, связанные с уточнением перечня населённых пунктов, относящихся к территориям с ограниченными сроками завоза грузов, особенности логистики и уровень развития инфраструктуры в регионах, относящихся к СЗ, опыт обеспечения СЗ в некоторые регионы (республика Саха (Якутия), Камчатский край, Чукотский автономный округ), состояние опорной инфраструктуры, особенности государственной финансовой поддержки СЗ и другие актуальные вопросы и проблемы. Также авторами предложены рекомендации по их решению, например, по категоризации территорий, оптимизации логистики, развитию государственной финансовой поддержки и внедрению региональных практик. [7]
Поэтому разработка, принятие в августе 2023 г. и внедрение в практику нового закона «О северном завозе» с 1 апреля 2024 года стало логичным завершением научных дискуссий о необходимости законодательного регулирования СЗ. В рамках закона чётко сформулирован понятийный аппарат, осуществлено распределение полномочий между различными уровнями государственной власти, введён институт планирования, в том числе перспективного, определено категорирование грузов и государственная информационная система мониторинга, а также уточнены меры господдержки и перечень территорий СЗ и т.д.
В соответствии с законом «северный завоз — комплекс организационных, транспортно-логистических мероприятий по регулярному, бесперебойному снабжению грузами северного завоза населения территорий северного завоза, а также финансовых механизмов обеспечения такого снабжения». [1] То есть СЗ представляет собой комплекс целенаправленных действий для обеспечения жителей труднодоступных территорий крайнего Севера жизненно необходимыми товарами, продовольствием, медикаментами и другими грузами, в том числе предназначенными для реализации инвестиционных проектов в этих же труднодоступных местностях.
Как отмечали практически все участники сессии ВЭФ-2024 «Северный завоз: в любую точку вовремя» в принятом законе достаточно чётко сформулированы важнейшие понятия СЗ, разграничены полномочия между всеми участниками этого процесса, приведён перечень территорий РФ, участвующих в СЗ, указано на необходимость создания системы перспективного планирования СЗ, предложены инструменты государственной и муниципальной его поддержки, сформированы основные положения формирования системы государственного мониторинга и т.д. Особе внимание в законе уделено проработке вопросов, связанных с логистикой доставки необходимых грузов в северные регионы.
В то же время многие разделы закона носят «рамочный» характер и требуют дальнейшей более глубокой проработки и принятия соответствующих нормативно-правовых документов как на федеральном, так и муниципальном уровнях.
Например, в настоящее время идёт разработка положения о федеральной государственной информационной системе (ФГИС) северного завоза, которая должна представлять собой специализированный портал, на котором участники СЗ смогут получить любую услугу, связанную с его реализацией. Кроме того, она должна стать основной статистической базой для мониторинга СЗ, выявления проблемных зон, в том числе применительно к логистическим маршрутам.
Несмотря на то, что в каждом регионе в настоящее время существует своя система СЗ, перечень инструментов субсидирование грузов, мер государственной поддержки, меры предотвращения роста стоимости логистики на 2-3 года и другие вопросы должны быть обязательно централизовано учтены в процессе доставки жизненно важных грузов.
Одним из существенных направлений эффективной реализации СЗ является решение проблем его бюджетного кредитования на несколько лет. К сожалению, они пока ещё не нашли своего решения на правительственном уровне. Но кредитование муниципальных органов под бюджетные гарантии сегодня активно применяется, например в Республике Саха (Якутия).
Однако, по-прежнему, наиболее сложным вопросом реализации СЗ является развитие логистики, строительство новых и реконструкция/модернизация объектов транспортно-логистической инфраструктуры. И, несмотря на то, что в законе о СЗ достаточно подробно прописаны такие вопросы, как создание единого морского оператора СЗ (статья 11), формирование опорной сети транспортно-логистической инфраструктуры СЗ (статья 15), требования к перевозке грузов СЗ (статья 16) их решение требует разработки дополнительных нормативно-правовых документов (например, типовых договоров), формирования перечня инвестиционных проектов, реализация которых должна финансироваться не только органами государственной власти, а и бизнесом, стимулирование развития соответствующих отраслей промышленности, выпускающей различный подвижной состав, необходимый для перевозки различных видов грузов СЗ.
Рекомендации по совершенствованию взаимодействия между участниками СЗ и бизнесом в процессе использования транспортно-логистической инфраструктуры
В настоящее время многие органы федерального и муниципального управления, а также крупные государственные компании (ОАО «РЖД», Росатом и др.) уделяют большое внимание практической реализации сформулированных в законе о СЗ рамочных положений, направленных на формирование эффективной транспортно-логистической системы доставки грузов. Поэтому здесь остановимся лишь на наиболее актуальных, по нашему мнению, вопросах, требующих особого внимания.
Решение транспортно-логистических проблем СЗ носят многоуровневый характер. Поэтому их решение требует не только чёткого взаимоувязывания, но и последовательной реализации, т.е. этапности. Следовательно, по нашему мнению, необходима разработка комплексной программы развития транспортно-логистической сферы регионов СЗ. При этом она должна включать в себя как мероприятия, реализация которых находится в компетенции федеральных органов управления, муниципальных органов управления и бизнеса. Также она должна включать в себя уже разработанные мероприятия других комплексных программ развития Арктической зоны РФ, направленных на развитие транспортно-логистической инфраструктуры (ТЛИ).
Как известно, в регионах, участвующих в СЗ, достаточно активно функционируют и расширяют свою деятельность крупные добывающие компании — АК «АЛРОСА», ООО «ЭЛЬГАУГОЛЬ», АО «Тырынская золоторудная компания», ПАО «Газпром», ПАО «Газпром нефть», ООО «иркутская нефтяная компания» и многие другие. При этом производственная деятельность этих компаний осуществляется вахтовым методом на соответствующих месторождениях. Исследования НИУ ВШЭ показали, что в России количество вахтовиков приблизилось к отметке в 20 млн. человек.[2] При этом именно вахтовики составляют львиную долю населения Крайнего Севера, которые могут там не только жить, но и работать.[2] Для обеспечения их жизнедеятельности крупные компании должны осуществлять завоз продуктов питания и других товаров первой необходимости, а также оборудования, строительных материалов и т.д. Это завоз осуществляется по тем же объектам ТЛИ, которые используются при СЗ. Поэтому встаёт закономерный вопрос: как будет распределяться загрузка общедоступной ТЛИ между бизнесом и муниципальными заказчиками СЗ в процессе освоения новых месторождений и, соответственно, увеличения количества вахтовых посёлков. Кроме того, если учесть, что основная доля грузов в регионы крайнего Севера завозится морем, то как создаваемый единый морской оператор (ЕМО) СЗ в лице Росатома будет влиять на фрахт имеющихся морских судов, увеличение количества которых в ближайшие годы не предвидеться. Представляется, что эта проблема должна решаться не по отдельности каждым участником СЗ и бизнесом, а совместно и в ближайшее время.
Решение этой проблемы тесно связано с реализацией проектов развития ТЛИ в Арктической зоне РФ. Это, конечно, обеспечение реализации мегапроекта Северный Морской путь (СМП), который предполагает строительство новых, расширение уже функционирующих объектов практически во всех регионах СЗ, в том числе создание новой железнодорожной инфраструктуры, морских портов, новой трубопроводной инфраструктуры, терминалов различной специализации, реконструкции взлетно-посадочных полос, аэропортовой и дорожной инфраструктуры и т.д. [3, с. 49] Эффективное функционирование СМП не возможно без его интеграции в российскую транспортную систему. В связи с этим становится крайне актуальной реализация таких крупных межрегиональных проектов, как Северный широтный ход (СШХ), Белкомур, Баренцкомур, Карскомур, строительство Мурманского транспортного узла, глубоководного порта в Архангельске, порта Индига и новой железнодорожной ветки Бованенково — Сабетта.
И ещё важное направление решения вопроса повышения эффективности СЗ связано, по нашему мнению, c формированием системы подготовки кадров в сфере логистики и управления цепями поставок. К, сожалению, пока на эту проблему внимания практически никто не обращает. Представляется, что в закон о СЗ необходимо добавить главу о его кадровом обеспечении, которой разработать систему подготовки кадров в этой сфере и определить степень и зоны ответственности каждого уровня государственной власти по подготовке соответствующих специалистов.
Список источников.
1. Федеральный закон «О северном завозе» от 04.08.2023 N 411-ФЗ (последняя редакция) (Электронный ресурс). URL:
https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_453883/ (дата обращения 16.09.2024)
2. Беляев А. Где в России жить хорошо: разрушаем мифы о крайнем Севере. 17 января 2023. (Электронный ресурс). URL:
https://bash.news/news/192476-gde-v-rossii-zit-xoroso-razrusaem-mify-o-krainem-sever
3. Коль О.Д.Развитие проектов транспортно-логистической инфраструктуры в регионах Арктической зоны Российской Федерации в новых геополитических условиях // Вестник факультета управления СПБГЭУ, 2023, № 15. — 45-57 с.
4. Кузнецов М. Е., Никишова М. И. Управление северным завозом: правовой аспект // Russian Journal of Economics and Law. 2022. Т. 16, № 3. С. 548–565. DOI:
http://dx.doi.org/10.21202/2782-2923.2022.3.548-565
5. Наговицина Л.П., Дроздова М.И., Леоненко Е.И. Северный завоз товаров: состояние, повышение ответственности сибирских регионов//Вестник Томского государственного университета. Экономика. 2017. № 38 — с. 64-72 DOI: 10.17223/19988648/38/6
6. Никишова М.И., Двигубский А.В., Григорьев М.Н., Иваницкая Е.В. Повышение эффективности управления северным завозом как инструмент обеспечения устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации// Безопасность труда в промышленности. — 2022. — № 11. — С. 41–49. DOI: 10.24000/0409-2961-2022-11-41-49
7. Никишова М.И., Кубичек В.В., Игитханян Д.А., Брикотнина Н.В. Северный завоз: система жизнеобеспечения районов Крайнего Севера. Дайджест. Хабаровск 2023. — 43 с.
Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.
